城乡结合部的更新和改造——从北京说起（2）

从上面的介绍当中我们可以得到这样的印象，北京的城乡接合部，是伴随着北京城市摊大饼式的外延同步形成的，很多人士评价北京这个城市是摊大饼，这是比较形象的。

从实质上看，城乡结合部不断改造又不断扩展的原因，首先是人口的集聚。确实在城市化过程当中，需要很多的劳动力，城市开发也需要很多新的空间和土地，我想上海这方面比北京的压力可能会更大，北京城市是1.64万平方公里，而上海只有6800平方公里，当然北京有相当一部分是山区或浅山区。还有一方面是城市在快速发展过程当中，需要很多的服务业，大量的外来人口就难以遏制，而且基本上聚集在接合部地区，这些地方房租低、交通比较方便、基本设施具备。由于人口过多，公共资源就会紧张，脏乱差情况就难以避免，很多市民对此既有意见也很困惑。实际上，城乡接合部的存在，是城市化进程当中，必然存在的一个规律，不仅北京、上海，不仅中国的城市如此，国外的城市也是一样。一个城市，不可能都是中高层人士生活和工作的地方，一个城市有一定的中高人群的话，他必须要有一定的中低人群匹配他，否则的话，这个城市不可能正常运行，同时这些中低人群也有自我服务的需要。这个雪球就越滚越大。那么，这些人都住到哪里呢？市中心住不起，租金太贵，而且市中心老房子越拆越少；又不能住得太远，还要便宜，只有结合部最合适，所以，结合部为城市的更新、改造和发展提供了缓冲和消纳，正常需要。并且，它还随着城市扩大而不断外移。

第二个原因，发展的落差太大所致。北京，作为首都，不能搞得太差，中国是发展中国家，所有发展中国家在追赶发达国家过程中，往往把有限资源往一些重要城市集中。北京尤为突出，我们的威权体制，对发展资源的掌控力，更加重了北京的无与伦比的份量，使得北京城市的建设和投入远远超过其它城市。可以说，北京是世界上少有的本国资源超常集中的城市，党政军首脑机构，国外使领馆，国内省市甚至县的驻京办，国内外驻京商务机构，以及全国重要的科技、教育、文化、医疗、体育机构和设施，国家主要金融机构和大型央企总部聚集在北京，光西城区金融街一年的税收就有2000多亿元，可比湖南、湖北两省之和。在华北，在北方，北京城一花独放，与周边城市的差距越拉越大。长三角、珠三角要好一些，两区域都有城市群分担区域压力，上海周边有苏锡常、杭绍甬，还有南京，这些城市的环境和生活质量与上海的落差不大，完全可以选择在沪周边上述这些城市工作、创业和生活。而北京则孤城突进，周边保定、廊坊、张家口、承德、唐山、沧州、石家庄、秦皇岛等城市，不能形成有效的分流，天津虽也是个大城市，但它是一个比较地方化的城市，城市文化的开放和包容还不如民国时期，发展的机会、环境、服务、氛围跟北京比差距比较大。因此北京只能一城独抗，因为你比周边好得太多了，这使得北京成为中外人士向往的城市，北京城市包容、开放，好找工作，随便干干都比家乡好，必然成为各层次外来人口向往的地方，尤其是许多流动人口的目标城市，我们在调查得知，许多原先在外地流动的人口比较后喜欢把北京作为流动目的地。在北京城乡结合部地区，排在前几位的省籍是河北、河南、山东、山西、安徽，还有很多的东北籍。

按照我们上述的定义，北京城乡接合部现在还有301个行政村，560平方公里的范围。流动人口现在在很多的村庄里已经出现了倒挂。平均比例，是1：5，也就是说1个本地户口的人跟5个非本地户口的人的比例。最多的甚至达到1：26，所有的接合部村庄，当地人已经是少数人，反而像外地人，有的住城里，家在结合部的，他收房租都有点胆战心惊。这种状况也带来了很多的问题，比如说城市治安的问题，安全的问题，一些流窜的犯罪也带过来了。即便如此，由于有租房的强劲需求，有一些房主，把一个房间隔成两间、三间甚至是四间，或是在原有结构上加建，有些是村干部带头盖建，这就是瓦片经济，无村不有。由于结合部地区的水供应、电的负荷都是不够的，因此就到处乱拉电线，烧煤炉、用煤气瓶，还有用水、用气的问题，这带来很多的安全隐患，煤气中毒也时有所闻，发生多次火灾，尤其是到了冬季，镇、村干部高度紧张。北京的治安案件的发生比例流动人口占的比例较高，达到60%-70%。这样的话，确实对城市发展形成了很大的压力。

城乡结合部地区是流动人口的聚集地，而流动人口连着城市的建设、运行和日常安全，因此可以说，北京城市问题的一切源头是人头，结合部地区混乱、各条地铁、公交人满为患，任何一个公共场所人挤人，街上路上车挤车，一岁就开始预订幼儿园，看一次病差不多没病看成有病，等等，一切的一切皆因人多而生，关键是能否管住人口。北京主城区现在建成区1250多平方公里，不算小了，很快就1500平方公里，城摊大了，人来得更多， 最新统计，北京人口已超过2000万，统计数据是各方博奕结果，它要兼顾多方因素。我的估计，北京人口数量至少2300万，我个人仅十年来有自己的抽样方法，这还是保守估计。甚至可能已有2500万，一个澳大利亚只有2200多万人口，几年前我就说过，北京可能会成为全国，乃至全世界最先超过3000万人口的城市，中国会出现不止一个过3000万人口城市。主要是北京要有效控制人口很难，每年正常落户就有60万，还有大量非户籍流动需求。关于城市人口问题，包括控车问题，我有两句话：一是车到山前。这是乐观的话，相信城市问题今后终要解决，城市总不会死掉；第二句不到黄河。北京城市问题的解决可能要走最长路径，非到迫不得已时不做。这是北京有不同上海的难处，谁叫北京是首都呢!上海前几年就开始搞车牌竞拍，做了就做了，北京曾经搞过人口控制，收取城市增容费，无疾而终。以拖代变，常常是中国式解决问题的方法，或曰中国式的智慧也无不可。

当然，还有一个相关问题，北京交通问题，主要还是中高端人群带来的，与结合部也有一定关系，结合部地区也开始堵车了，新现象。北京第一个100万辆车用了47年，第二个用了6年，第三个100万辆用了4年半，第4个两年半，在摇号前一年，一年将近增加90万辆。现在每年还是新增10多万辆，现在已超500万辆。即便摇号，10年20年以后呢？终究不是根本办法。

客观来分析，没有一个城市在发展过程中不带着问题，尤其中国这样高速推进的城市化，这是北京发展所难以避免的。对于结合部地区，是城市化快速发展的过渡带、缓冲区和消纳地，我们在关注城乡结合部的时候，也要肯定结合部地区和流动人口对城市带来的贡献。这是一个城市必须有的过程，不能完全用负面眼光去看待，去评价。

从总体上看，北京城乡结合部问题虽多，但未到严重恶化的程度，有几条判据：一是结合部的社会治安尚可控；二是所谓的“蚁居”区尚未形成象印度孟买，巴西里约热内卢那样的巨大贫民窟；三是大量外来人口虽给城市运行带来沉重压力和负担，但未到城市日常运行严重受阻程度。属于尚可治理范围。但是，也确实到了接近城市承载力的临界点，到了需要采取强有力控制手段的时候了。

北京已经开始制定并实施城乡结合部地区庞大的改造计划，这是历史的必然，是北京市委市政府的高瞻远瞩。过去城市化进程，把重心放在城市核心区，这是可以理解的。因为我们城市中心区的发展需要应该比边缘区更为迫切一些。今天，城乡接合部问题的解决到了必须要面对，必须要去解决，而且要用城市化的观点和视角去解决的时候了。关键是要把结合部地区的发展和规划提高到影响北京城市未来的发展，决定北京城市的品质的高度，来加以重视和实施。它需要决策者的眼界、决心和魄力，需要各个方面的支持配合和资源跟进。

北京已经开启了统筹考虑、系统解决的进程，北京对待城乡接合部大致经过了三个阶段，第一个阶段是以中心城为本位，被动适应的阶段。从改革开放到90年代，整个城市发展速度比较慢，发展资源比较有限，因而没有把城乡结合部地区发展当成一个专门问题，重要问题，只是发展力的自然向外推移。第二个阶段是资本主导，市场化推进的阶段。以房地产商的巨大的获利动机为主导，大量的房地产开发，快速把城市向边缘区拓展，尤其是级差地租收益颇高的绿化隔离地区，很多的地产商为逐利大量的进入到城乡接合部。现在是第三阶段，北京的城乡接合部改造已经到了由政府主导，主动规划，使该区域与主城区相协调，按照城市发展格局的总体要求和长远考虑，把这部分区域改造为比较好的城市边缘区域阶段。

北京从09年开始，把结合部地区发展作为事关首都全局发展的重中之重，市委、市政府主要领导亲自挂帅，组织专题调研，“解剖麻雀”，研究方案，并且成立专门机构，制定工作目标，出台政策，完善措施。2010年，先期进行了50个村的改造，今后几年，还将逐步完成227个行政村445处自然村的改造，从规划，政策、融资方面，有一系列新的实践。形成了几种改造模式，一种是农民主导的集体化的模式，不引入开发商，农民自己拆迁，自己建造，比如海淀北坞村。另外一种是市场化的，就是完全的招拍挂的，采用多样化补偿的朝阳大望京村。还有一种是半集体化，半招拍挂的。一部分自己开发，一部分走市场化，比如丰台草桥，还有原房改建的朝阳白家楼旧村改造。

城乡接合部是城市发展过程中必然伴随的产物，一个城市的现代化水平和成熟程度，相当大程度上取决于城乡接合部地区的水平，而不是光看中心区几个亮点，如果城乡接合部搞的不好，哪怕中心区搞的再好，这个城市也不是成熟的城市。如同一个国家的城市建设得很现代化，而农村破败不堪，这样的国家很难说是现代化的国家一样。城乡结合部地区从空间存续上具有动态性，我们当以历史眼光看待之，改造和更新的要旨在于使结合部地区最终在发展水平上与中心城同质而不是发展样貌上趋同。

（根据作者在上海《东方讲坛》的演讲整理修改）