城市化战略与我国增长动力机制选择（2）

三、中国城市化存在“虚高”成分

从世界各国发展实践看，工业化和城市化的演进存在3种形态，第一种是工业化与城市化同步发展形态，像美欧日等发达国家。这些国家在推进工业化过程中，城市化与经济发展呈显著的正相关关系，工业化率与城市化率是两条近似平行上升的曲线，比如英国1841-1931年间，工业化与城市化相关系数为0.985，法国1886-1946年间为0.97，瑞典1870-1940年间为0.967，整个发达国家为0.997。⑤在市场力量推动下，这些国家的人口向城镇集聚是持续不断和渐进式，城镇数量和城镇人口规模增长与经济发展阶段相适应，在低收入发展阶段，城镇人口比重低，在中等收入发展阶段，城镇人口比重上升加快，当进入高收入发展阶段，城市化业已完成，城镇人口比重达到70%左右。第二种是城市化快于工业化的发展形态，像拉美等国家。这些国家由于土地高度集中在少数人手中，同时农业又采取了一条资本密集型发展道路，由此造成了大量无地或少地的穷人，这些人大量流入城市，形成城市人口集聚过快、数量过多，与工业化发展严重脱节，造成城市化超越经济发展阶段，缺乏产业发展的有力支撑，就业、居住、教育、水电路等基础设施和社会保障等问题突出，形成严重的“城市病”。第三种是工业化快于城市化的发展形态，最典型的是中国。政府为了优先推进工业化，同时又避免“城市病”发生，利用行政力量限制城市化的发展，采取种种措施将大量公共资源用于工业化方面，同时又通过城乡二元体制限制农村人口向城镇流动，导致城市化远远落后于工业化。例如1980年世界城市化水平为42.2%，发达国家70.2%，发展中国家29.2%，而中国仅为19.4%。⑥改革开放以来，尽管我国对限制城市化发展的体制和政策进行了改革和调整，城市化水平也有了明显提高，但优先支持工业化的体制格局并没有发生根本性变化，城市化滞后于工业化一直存在于经济发展过程中。到2010年，⑦用人均国民收入水平衡量，我国经济发展已经处于中上等收入国家水平，人均国内生产总值达到4,396美元⑧，但用城市化率衡量，我国城镇人口占全社会人口比重只有49.95%，⑨还处于中等收入国家水平（见表），很显然，我国的工业化已经明显超前于城市化。

中国城市化率的国际比较

地区 2008年人均GNI

(美元） 城市化率(%)

世行

图谱法 PPP

衡量法 2008 2003 1992 1984 1978

中国

3284 6020 46.99 40.53 27.46 23.01 17.92

世界

8613 10357 49.92 47.87 43.67 40.59 38.35

低收入国家

523 1407 28.73 26.76 23.32 21.12 19.16

中下收入国家

2077 4592 41.29 38.31 31.97 27.28 24.22

中等收入国家

3259 6154 48.12 45.51 39.92 35.58 32.43

中上收入国家

7878 12297 74.77 73.07 69.00 64.94 61.07

东亚和太平洋(601099,股吧)国家

2631 5399 44.14 39.74 30.38 24.14 20.62

资料来源：世界银行WDI Online,世界发展指数数据库，中国城镇化率、人均GNI数据来自1995年和2009年国家统计局《中国统计年鉴》。

即使是这样的城市化水平，我国城镇人口占总人口比重仍存在很大的“虚高”成分，一是农村地区“被城市化”。20世纪90年代我国许多地、县改为市后，将大量周边农村划为市区，同时大中城市为了实现城市空间扩张，也将大量郊区县归并为市区，但这些被划归为市区的农村，有相当部分并没有实现城市化，这里的基础设施和公共服务依然是“农村”水平，农民的生活消费方式也没有市民化。二是农村人口“被市民化”。按照统计局统计口径，2010年我国城镇人口已达66,978万人，⑩但实际享受城市化制度安排的人口要远远低于该数据。因为，在现有体制下，我国在24,223万个农民工中，有15,335万人在城镇打工，由于户籍限制，他们既无法真正享受城市化成果，又被统计为城镇人口。如果仅仅扣掉进城务工农民人口数，我国的城市化率就会下降到38.5%，远远低于中下收入国家水平。很显然，与经济发展阶段相比较，中国的城市化不是超前了，而是大大落后了。今后，要加快推进城市化，首先要把城市化落后于经济发展水平这一课补上，才能谈工业化与城市化同步发展问题。

四、当前体制安排和城市发展模式不利于推进城市化

我国已经到了必须加快推进城市化的阶段，既要为以前城市化滞后补课，又要协调未来工业化与城市化的关系。但是，我国现有体制安排和城市化发展模式不利于推进城镇发展。

首先，唯GDP论过多地占有资源用于工业化，挤压了城镇发展的空间。在现行财税体制和政绩考核体系下，各级城市政府都是“经济人”，在这些“经济人”之间还存在着极强的竞争性。面对事权大于财权和政绩竞争压力，各级政府将发展经济作为首要任务，为了做大GDP规模，做多财政收入，各级领导想尽一切办法，利用一切机制，调集一切资源，搞园区开发，招商引资，大力推动本地产业发展。这样，大量公共资源和民间资源都被导向产业发展方面，造成城镇发展既缺乏公共资源配置，又缺乏民间社会资源的支持。近几年，尽管城市建设取得很大进展，但这些建设有许多都是形象工程、政绩工程和有利于营利增值工程，而真正能带来人口深度城市化的公共服务和公共设施建设并不多见。结果是，GDP做大了，财政收入做多了，城市现代化水平提高了，而城市化率实际水平并没有真正提高。

其次，城乡二元体制排斥农民工进城落户，抑制城市化的推进。在人口自由流动和要素完全按市场原则配置下，农民市民化是不受非市场因素干扰的。但是，在中国非市场因素通过城乡二元体制，严重干扰了农民向城市正常转移。一方面，现行二元体制人为降低了农民转化为市民的能力。在城乡二元土地制度安排下，农民所拥有的土地不能直接进入市场进行交易，土地收益的绝大部分被各级政府以各种名义侵蚀掉；还有，城乡居民同工不同酬，农民工即使是与城镇居民干同样的工作，其工资只有城镇职工的50%左右。因此，在土地非农化和人口市民化过程中，各级城市政府都想在要素转移和流动中获取最大红利，但谁都不想承担要素转移和流动带来的成本。这就从体制上决定了农民一开始就失去本应归属自己的那部分发展资本，无形中削弱了他们进城落户的能力。另一方面，城乡二元体制还人为抬高了农民进城落户的门槛。城乡二元体制借助户籍制度和公共服务体系将我国居民分割在两个世界里，一边是在教育、医疗、就业、住房、养老以及社会救助等方面享受着较高福利待遇的城镇居民，一边是缺乏基本社会保障和公共服务的农村居民。受既有体制限制，农民即使进城也很难获得市民身份，无法在教育、医疗、住房、就业、养老、救助等诸多领域享受与城镇居民同等的待遇。面对由制度设计上形成的种种门槛，想进城落户的农民被挡在城市入口处，他们是典型的“两栖人”，长期在农村与城镇之间奔波，这不但增加了进城农民的生存和发展成本，造成交通和社会管理等公共资源的浪费和短缺，还阻碍了城镇化进程，降低了经济发展的内需动力支撑。此外，长期的体制排斥正在转化为城市居民的心理和意识排斥，他们认为城市是市民的，农民不应该挤进城市落户，在公园、图书馆、公共交通甚至商场等场所歧视农民，这给农民进城也造成了精神压力，大大提高了农民进城的心理门槛。

再次，城镇发展模式不利于推进城市化。中国城镇现有发展模式在集聚人口方面的效应不是最大化，而是最小化。第一，“以大管小”的城市化模式对人口向城镇集聚存在不利影响。在现有城镇管理体系下，我国城镇发展不是以大带小，而是大城市利用行政级别，将公共资源和公共权力集中在直辖市、省会城市，同时国家还给予许多优惠政策扶持这些城市更好、更快地发展。这样大城市在资金配置、行政许可、土地占用、财税政策、金融信贷、进出口和吸引外来资本等方面比中小城镇获得了多得多的好处，大城市利用这些好处大搞基础设施建设，完善公共服务，招商引资，集聚发展优势产业，这样大城市发展越来越快，也越来越好。于是，有越来越多的人口愿意向大城市转移集中。但是，人口过多、过度地向大城市集中，造成大城市拥挤不堪，这又迫使城市政府进一步强化户籍、教育、医疗、住房、就业、养老等方面的管理，以阻止人口向大城市迁入。同时，中小城市（镇）在被政策忽视和公共资源以及公共权力上移情况下，基础设施条件差，公共服务不完善，产业发展成本高，使得人口向这里集聚的动力不足。第二，城镇分散式发展，基础设施和公共服务难以形成城市群效应，降低了城镇对人口的吸纳能力。在现有体制条件下，我国各级城市（镇）基础设施建设和公共服务体系构建都是独立进行的，相互之间缺乏必要的规划和联系。一方面大城市超越经济发展阶段高标准建设的基础设施和公共服务体系，不能对中小城市（镇）形成辐射和带动效应；另一方面中小城市（镇）极低的基础设施建设和公共服务供给能力，使得中小城市（镇）难以与大城市在功能上对接，造成人口不能在城市之间实现梯级转移，城市化在集聚人口方面无法发挥城市群联动效应。