周其仁：成都改革的新进展

机缘巧合，五年前应邀参加中国经济50人论坛在成都举办的城乡统筹研讨会，让我第一次知晓，这座闻名遐迩的四川省会城市自2003年就开始了以城乡统筹为取向的改革，并于2007年6月7日得到国家批准，与直辖市重庆一道，成为全国“统筹城乡综合配套改革试验区”。转眼间，五年过去了，成都改革试验硕果累累，让人们抱有浓厚的兴趣，要看看这里究竟取得了怎样的进展。

系统的概括和总结，在成都市委统筹城乡工作委员会的报告中可以看到（“关于统筹城乡改革发展情况的报告”，中共成都市委统筹城乡工作委员会，2012年6月10日）。我们建议公开发表这份报告，或把它放在成都统筹委的官方网站上，便于更多关心成都改革进展的读者查阅。至于自己的直观感受，我想还是从最近访问过的一个村庄谈起。

它叫“指路村”，是成都市郫县古城镇的一个行政村。在地理位置上，指路村位于郫县北大门，距成都市中心三环路的直线距离超过30公里。我们是今年5月在郫县调查“城乡要素全面流转和用地制度改革”的情况时听说这个村庄的故事的，可惜当时行程匆忙，仅仅赶到村头与村支书孙从发交谈过几句。回北京之后，越想这个村子的故事越觉得有意思，于是利用本次来蓉参加座谈会之机，我和几位老师同学先到几日，来了一次直达村庄的“自驾游”。

指路村的故事很简单。全村10个村民小组，528户1819人，有农用地1972亩，集体建设用地606亩。别看地处成都市二、三圈层之间，这里可是“川派竹编鸟笼”手艺的发源地之一，据统计全村有170户300余匠人从事鸟笼编造。在农业种植方面，这里可圈可点的产品是青韭菜，已形成300亩规模的基地，每亩每年的收入在1万元以上。加到一起，指路村的人均收入水平在全成都应该也属上乘。

但是，村庄建设却与农户的收入水平脱了节。村委会在一座很老旧的房子里，还算得上干净，墙上各项制度包括财务公开，也够得上我们看过的示范村的水准。然而，像多数传统的川西村庄一样，指路村的村民散居，不仅缺乏公共交往的空间，更没有发展本地产业必要的基础设施。村支书孙从发领我们去看竹编鸟笼，走近农户家的最后几百米，多是泥泞小道，要跳着选路下脚。不要误以为我们在“访贫问苦”——那位据说是川派鸟笼祖师爷级的手艺人，随手从屋里拿出一只编造精致的鸟笼告诉我们，广东养鸟大户上门求购之价为人民币2万元！问老汉成本几何，算下来主要就是在他的指导下，儿子约一个月的工时，外加一点竹子原料、电费、以及简易设备的折旧。当然不是每只鸟笼的市价都可以论万的，数千数百的还是占据了大部分。不过据当地人估算，每位鸟笼手艺人平均年入10万元，还是比较靠谱的。

故事的基线就是富裕起来的农户如何改善村庄建设，以进一步提升生活品质、强化产业发展基础。这是很困难的任务。从包产到户到免除农业税，国家政策的基本走向是消除建国以来城乡分割、以农民贫困支持国家工业化的消极后果。上述变革无疑深具历史意义，否则全面的现代化根本无从谈起。但一路伴行过来的新问题是，重建农户层面的财产权利、经济自由和城乡平等的公民权利，本身也都离不开公共服务，特别是离不开村庄一级最基础的公共服务。因为确立和行使农民的权利——从财产权到公民权，从来就不纯粹是农民自己的私人事务。农民私人之间的权利边界，特别是当私人行使各自权利时动态的行为边界，其实从来都是公共事务，需要在公共空间里按公共决策的程序来完成。简单地说，没有公权提供的必要服务，私权难以站立得住；即便一时看来站住了，也不可能走得长远。

回到指路村的现实。村民的平均收入不算低，不少富裕农户完全具备再来一轮盖新房的经济实力。可是，要论建设一个风貌宜人、环境宜居、能让产业更好发展的村庄，让更多村民共享现代文明可以支撑的、最必要的公共基础设施，进而让农村的产出与外边的大市场有更为便利的连接，靠单个农户分散的雄心、努力和梦想，明显不足以支持。更何况成都城乡统筹最现实的经济支持，是利用稀缺的建设用地在城市化进程中的大幅度升值。为此，必须打通城乡之间的制度、政策壁垒，允许建设用地资源在更大范围内流转、重组和再配置——这更是分散的农户想应付也应付不来的“公务”。

经多次外出考察与内部讨论，指路村的村委会、议事会、各村民小组长和村民代表，终于找到了村庄与农户合作建新村的现实路径。这就是村集体运用公共财力组织大家参观、考察，委托专业机构做规划、订方案，并承担新村的公共设施建设；农户则在自愿的基础上以自家建设用地来筹措建设资本，并以业主身份管理拆旧建新的全过程。与他们先前考察、学习过的那些示范村都有所不同，指路村最后选择了“五自模式”，即“自我融资、自我整理、自我建设、自我开发、自我收益”，下决心靠本地农民自己的力量来建设一个新的指路村。

这里要点评一下。成都的经验显示，在城市化进程中释放农村建设用地的经济潜力，第一步是按适度集约的原则重建农宅和村庄，节余部分建设用地；第二步是完成复垦、新增农地；第三步则是按经济规律在规划的许可位置（本地或远程），利用节余建设用地发展工商服务业，在耕地总量不减少、质量不降低的条件下，实现对建设用地更有效的利用，支持工业化与城市化，大幅增加土地资源的价值。这样的三步跳，既要有资本投入拆旧、建新与复垦，还要实现农村建设用地的合理位移。全部过程下来，一个项目总要2－3年时间，而涉及农户越多，筹资规模就越大；项目的执行期越长，发生各类变故的风险就越高。

这就是为什么起步期的城乡统筹总也离不开政府主导的原因。在现行体制下，唯有政府的土地机构如土地收储中心，才能在城市一级土地市场上合法供地。因此，建设用地唯有卖给政府才可以再售，也才可能完成土地的资本化。与此相辅相成，政府的土地机构就因此拥有强大的融资能力，可以筹措足额资本收储土地在先、向市场出让在后。至于农村建设用地入市这样的制度创新之举，除了一般的市场风险，还要外加转型中的政策与体制方面的特别风险，更是非政府主导莫属的事项了。