杨雪冬：新的国情与顶层设计（2）

在这个多元化的社会中，单单依靠国家来进行顶层设计是不可能成功的，何况近些年国家深受公信力下降、部门利益固化等问题的困扰，行为的自主性、整体性受到严重制约。公信力的下降和政府层级的下降呈正比关系，部门利益固化程度与部门权力强弱水平相互强化，导致了中央的政策决定在地方、部门受到不同形式的抵触和弱化。曾经被认为是地方、部门灵活性主动性表现的“上有政策下有对策”，已经成为制度性缺陷，改革出现了碎片化，失去了系统性。

也许正因为如此，才促使一些人呼唤加快顶层设计，并且寄希望于国家，寄希望于决策高层，以超越地方和部门的利益，对改革发展进行统筹规划。这种“国家主义”的倾向看到了问题所在，但找错了解决问题的方法，很可能为部门主义、地方主义提供了滋长蔓延的新机会和条件，因为部门和地方是国家的具体体现，各级官员是各类政策决定最终的执行者和实施者。要推进符合社会要求的顶层设计，必须要发挥社会的力量，对国家形成有效的制约，并推动国家与社会的良性互动。

因此，社会作用的发挥既是顶层设计的应有内容，也是顶层设计有效实现的基础条件。社会力量的多元化决定着社会作用发挥需要多渠道、多方式，以使现有的制度体系能够承受住社会的参与，并发挥其应有作用。社会公众既是顶层设计的根本受益者，也是坚实的支持者。他们意志的有效充分表达以及制度化，是制度运转的持久动力。对于制度体系，尤其是各级政府官员来说，发挥社会作用既考验的是其勇气，也彰显着其能力。

发挥社会的作用有三个主要方式

发挥社会的作用有三个主要方式：首先，要鼓励社会公众参与顶层设计的讨论，为不同意见的表达、不同方案的提出提供通畅的渠道，并建立有效的回应机制。这样才能将民情、民意、民智吸纳到顶层设计的各个具体方案之中。必须承认，随着社会复杂性提高、知识的普及和信息流动的通畅，专家知识系统受到了巨大挑战。因此，要拿出“真理标准大讨论”的勇气来广开言路，让更多的声音发出来，以讨论的民主化来推动决策的科学化，在讨论中认清改革的重点难点问题，在多种方案的辩论中进行取舍。

其次，要鼓励社会探索创新。改革开放的一个重要结果是，社会拥有的资源越来越丰富，尤其是物质资源和人才资源。社会方面的许多创新不仅改变着个人以及社会组织的命运，也发挥着提升公共利益的功能，弥补了国家能力的不足，并推动了政府的创新，既对各级政府产生了竞争压力，也为后者的改革提供了借鉴。因此，要像当年实行农村生产承包责任制、建立现代企业制度那样来鼓励社会探索创新，尤其要通过社会创新来推动基层党组织以及各类群众性组织去“官僚化”，来更有效地整合社会利益诉求。

第三，要不断提高社会的组织化水平。一个高度流动的社会，也是一个陌生人的社会。提高社会的组织化水平，首要的功能就是为流动的、孤独的个体提供形成新认同、建立社会交往网络的条件，减少社会的疏离感。而对于国家的治理来说，处理与各类社会组织的关系，无论在成本上还是效果上都远远好于应对分散的无数个体。因此，要像珍惜执政党三大法宝之一“群众路线”那样，认真对待社会的组织化，为各类社会组织的成长提供合宜的制度空间。

中国发展道路成功的基本经验是适应了本国的国情，但国情不是一成不变的。国情的深刻变化，决定了当前讨论顶层设计首先要认清我们所面临的国情。除了社会的变化之外，还有许多其他方面的变化，这就更需要提高顶层设计的开放性和参与性。因此，在本质上，顶层设计的过程也是实践民主法治的过程。