三沙建市缘何由民政部发布？

通过法定程序设立三沙市，对三沙群岛的岛礁及其海域进行日常的行政管理，是通过强化治权的方式行使好国家主权

6月21日，中国民政部网站消息称，国务院于近日批准，撤销海南省西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛(以下简称：三沙群岛)办事处，设立地级三沙市，管辖上述三岛的岛礁及其海域。三沙市政府驻西沙永兴岛。

三沙市设立后，根据法律规定要设立地方国家机构，包括三沙市的权力机关、行政机关和司法机关等，对三沙群岛的岛礁及其海域实行日常治理，通过强化治权的方式行使国家主权，接受法治周末记者采访的专家表示。

设三沙市有充分宪法依据

从高处俯视中国西沙群岛的永兴岛，整个岛屿基本被椰树覆盖，清澈的海水延伸向天际，中间呈现出翡翠绿到深蓝的渐变。

面对这样的美景，海南省人民检察院一位人士在电话中向法治周末记者表示，他一直都想去永兴岛看看，但受困于现实，一直未能成行。

目前状况下，唯一合法到西沙旅游的途径是办理边防证，获准搭乘每月一班的供给船“琼沙2号”去永兴岛，两天即返。

如今，这种状况或许很快就会得到改变：国务院近日已批准设立地级三沙市，统一管辖三沙群岛的岛礁及其海域，三沙市政府驻西沙永兴岛。

上述消息来自民政部网站，这则不到一百字的公告一经发布立即引起广泛关注。

就国务院批准设立地级三沙市，民政部新闻发言人在接受新华社记者采访时表示，设立三沙市有利于进一步加强中国对三沙群岛的岛礁及其海域的行政管理和开发建设，保护南海海洋环境。

“这是宪法赋予国务院的一项职能。”中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏告诉法治周末记者，根据宪法第89条规定，国务院批准三沙市的建制和行政区划，在宪法上是有充分依据的。

宪法第89条规定：“国务院行使下列职权：……(十五)批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分……”

如此重大的消息缘何由民政部来发布？

北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授向法治周末记者表示，民政部主管全国行政区划的变更，由民政部向国务院报批设立三沙市，符合其职权范围。

莫纪宏认为，根据管辖权，三沙市的设立本应该由海南省报批，但可能由于涉及海权和海域划分等复杂问题不是海南省一个省份可以解决，加之设立三沙市非常重要，由民政部直接向国务院报批，符合行政区划变更法定程序。

强化治权行使国家主权

三沙市设立后，将成为中国最南端的地级市，也是中国最年轻、陆地面积最小、管辖总面积最大的地级市。

“我是从广播上听到国家设立三沙市消息的，我们渔民都很高兴。”长期出海捕鱼的海南省琼海市潭门镇渔民何世轩，希望三沙市设立之后办事更加方便。

莫纪宏认为，通过法定程序设立三沙市，对三沙群岛的岛礁及其海域进行日常的行政管理，是通过强化治权的方式行使好国家主权。

“对我们的领土和领海，如果不能行使行政管理权，哪里谈得上行使国家主权？加强治权，本身就是维护了主权。”莫纪宏向法治周末记者表示。

对于三沙市的设立，中国国际问题研究所所长曲星的解读是，这是我国针对越南此前举动的一个回应，“是我们捍卫南海领土主权、海洋权益的一个重要步骤”。

6月21日当天早些时候，从越南传来消息，越南国会举行会议，通过了越南海洋法，该法将我国的西沙群岛和南沙群岛包含在所谓越南的主权和管辖范围内。

当天下午，中国外交部记者会上，国家外交部发言人洪磊宣布，外交部副部长张志军召见越南驻华大使以抗议越南海洋法严重侵犯中国领土主权。

与此同时，中国全国人大外事委员会也致函越南国会对外委员会，就越南当天审议通过的海洋法表明了中方的立场———对此表示强烈抗议和坚决反对。

也就在这天下午16时，中国民政部公告称，中国设立了一个最新的地级市———三沙市来管理三沙群岛的岛礁及其海域。

民政部公告是巧合还是直接针对越南和菲律宾在南海的挑衅？舆论也有各种各样的分析。

中国社科院亚太研究所研究员许利平说，成立三沙市是“中国政府对三沙群岛宣示主权的重大表态”，表明中国政府维护南中国海诸岛主权的决心。

6月25日，海南省文物局表示，海南将在西沙群岛的北礁等四大区域划定文化遗产保护区。

此举被媒体解读为，继6月21日批准设立地级三沙市之后，中国在南海岛屿上采取主权动作的又一个明确信号。

不过，中国社科院边疆史地研究中心副主任李国强认为，三沙市的成立跟目前南海的局势并没有直接关系，守卫军事的职责并不在三沙市的行政管辖范围内。

李国强表示，自1959年以来，中国对三沙群岛的岛礁及其海域履行行政管理职责的是三沙办事处，近年来，三沙办事处与南海社会经济发展的需求日益不相适应，亟需调整和完善，因此在国家行政管理体制改革中，三沙市的成立是应运而生。

姜明安则认为，国务院批准三沙市，除了宣示主权之外，也是因为随着社会经济的发展，海洋对一个国家的重要程度越来越突出，对海洋资源的勘探、开发提到了国家战略的高度，在这种背景下，设立三沙市，有利于对海洋资源的开发。

可循特例设立国家机构

民政部新闻发言人介绍说，中国最早发现命名并持续对三沙群岛的岛礁及其海域行使主权管辖。新中国成立后，于1959年设立了三沙群岛办事处，由广东省和海南行政区领导。

住木板房，喝未净化的水，吃咸菜萝卜干；白天与烈日为伴，夜晚与蚊虫为伍，出行仅靠小吨位木船……当年的三沙办事处驻地西沙永兴岛，老一辈“西沙人”从零开始“创业”。

1988年，全国人大决定撤销海南行政区，设立海南省，三沙群岛办事处相应划归海南省管辖。

14年后，国务院撤销三沙群岛办事处，批准设立三沙市。

莫纪宏告诉法治周末记者，三沙市设立后，应该尽快根据地方组织法的规定，组建三沙市国家机构，按照宪法和法律所规定的地方国家制度进行运转。

莫纪宏认为，首先要根据地方各级人民代表大会组织法和地方各级人民政府组织法，组织选举三沙市人大代表，可以实行直接选举和间接选举相结合，组成三沙市人民代表大会，选举地方政府组成人员。

公开资料显示，2008年，根据海南省完善省直管市县管理体制的要求，三沙办事处参照市县党政机关，设置了组织部、宣传部、群工部、社会发展局、财税局、海洋渔业局、国土环保与建设规划局、旅游局和公安局等18个行政职能部门，并设置了社会事务服务中心等各类事业单位20个。目前，在职工作人员共300多人。

姜明安认为，这样的组织机构基础和永兴岛等岛屿的设施基础，为组建三沙市提供了一定的优势条件。

但姜明安还表示，由于三沙市特殊的地理和资源条件，特别是陆地面积太小、受制于淡水资源，当地的国家机构的规模，除了必不可少的权力机关、政府机关和司法机关之外，特别是政府部门和人员规模，不可能按照一般的地级市那样设立。

三沙市的特点在于海洋资源和旅游资源丰富，管理相应资源规划、勘探、开发、利用的政府部门会相对多一些，规模会相对大一些，加强对海洋资源的开发利用，也正是这次撤办设市的重要目的之一，就我国当前的科技发展水平来说，也有比过去更好的条件和能力开发利用我国海域的海洋资源，包括深海资源。姜明安向法治周末记者表示。

看具体情况设立司法机关

三沙市政府所在地永兴岛，面积只有2.1平方公里，虽然小但五脏俱全，踏上永兴岛街道，与内地的一些乡镇没有太大区别，这里有银行、饭店、医院、邮局还有气象台，只是规模小了很多。

据曾上岛的记者描述，岛上最雄伟建筑当属行政大楼，岛上的主要景点有西沙海洋博物馆、西沙将军林、收复西沙纪念碑等。在西沙永兴岛上唯一的超市里，超市面积不大，但是商品种类齐全，牙膏牙刷、烟酒糖果等生活用品一应俱全。

前述海南省检察院人士向法治周末记者透露，永兴岛上此前并无法院和检察院。“检察系统怎么设置，目前海南省还没有公布具体的方案，三沙市设立后，检察院、法院肯定都要有。”

根据人民检察院组织法和人民法院组织法，作为地级市的三沙市应该设立检察院和法院，由地方人代会选举检察院和法院组成人员。

对此，莫纪宏向法治周末记者表示：“法院和检察院肯定要设立的，但如何设立，要根据三沙市的具体情况。”

就检察机关来说，前述海南省检察院人士认为，可能是设立三沙市人民检察院，可以参考三亚市检察机关的设置———三亚市人民检察院下设城郊人民检察院。

莫纪宏认为，三沙市有自己的特殊性，具体设立一级法院还是两级法院，应该由海南省根据当地的特殊情况设立，只要是根据宪法和法律的规定设立并且符合审级规定，就可以灵活处理。

前述海南省检察院人士表示，无论是检察院或者法院，目前的规模不会很大。至于司法人员的来源，考虑到当地环境的约束，应该由海南省定具体方案。

作为代表国家的审判机关和检察机关，均必不可少，以解决当地居民之间的纠纷和惩罚犯罪，但目前或许不可能有大量的案件，因此，法、检机关规模不会很大，层级很可能只设一级，不会像内地地级市一样设两级。姜明安认为。

旅游是最柔性的主权宣示

“三沙市成立了，我肯定要去看看。”前述检察院人士告诉法治周末记者。不过，永兴岛目前并无淡水资源，蔬菜、瓜果、肉类等物资，是由补给船从海南省文昌县每月运送到永兴岛，所以去那里非常不方便。

西沙群岛位于海南岛东南方，以永兴岛为中心，距三亚市榆林港约330公里，距文昌县清澜港也约330公里，距首都北京则约为4300公里。

目前状况下，唯一合法到西沙旅游的途径是办理边防证，获准搭乘每月一班的供给船去永兴岛，两天即返。这种途径的缺点是航程太久，需要大约17个小时的海上航行。

曾经通过这种办法去过永兴岛的游客形容，“经过一夜的海上颠簸，看到永兴岛的瞬间，大多数人会有重见天日发现新大陆的感觉”。

6月24日，海南省海洋与渔业厅厅长赵中社接受南海网记者采访时表示，海南正着手制定7部地方法规，确保科学开发西南中沙海洋资源。7部地方法规中包括西南中沙旅游开发管理规定和海南省无居民海岛旅游开发管理规定。

此前，海南省委常委、宣传部长、副省长谭力表示：“海南今年年内必须开通西沙旅游。”

谭力作出上述表示之前，根据国务院发布的《推进海南国际旅游岛开发建设若干意见》，2011年11月，海南省交通厅批准海南海峡航运股份有限公司海口-三亚-西沙北礁航线的运输资质，今年4月初，该公司旗下“椰香公主”轮从三亚启航，到西沙北礁进行实验性航行。

前述检察院人士认为，国家设立三沙市，肯定会考虑与海南岛的交通问题，估计会有客船、补给船经常开往永兴岛。

一位北京市民告诉记者，以前去过海南的“天涯海角”，但还没有到过南海中的岛上，一旦开通到西沙群岛的旅游线路，她肯定会去的，毕竟这是到自己国家的海岛上旅游。

作为南海行政管辖权的一种体现，旅游是最不引起人注意的柔性宣示主权方式。