王绍光：探究“集思广益型”决策模式

编者按：此研究由胡鞍钢、王绍光和鄢一龙博士合作完成，观察者网根据王绍光教授演讲整理，经作者本人审阅。

2011年4月14日温家宝与国务院相关工作人员提到“大智兴邦，不过集众思”，今天3月在与全国政协委员见面的时候，他再一次提到了“大智兴邦”。“大智兴邦”是说才智出众的人能使国家强盛，不过是汇集了大家的智慧。“大智兴邦”在我国的十二五规划制定过程中得到了体现，它和“集思广益型”决策模式相对应。以五年规划编制过程作为案例来探讨“集思广益型”决策模式具有很大代表性。

为什么以五年规划作为案例

五年规划并非中国的独创，苏联也曾经实行了十二个五年规划。有些人认为，中国模仿苏联进行五年计划，这个说法形式上是对的，但实质上错误的。中国的五年计划没那么集权，也没那么严格，中国的规划过程也有一个变化，之前叫五年计划，现在叫五年规划。计划和规划，英文都叫做planning，但是中文用词的改变，意义十分重大，有着强烈的寓意。

五年规划是把一个长远的发展意图公布给公众。目前全世界依然做五年规划或者五年计划的国家并不多，美国商会前主席说：“从中国，我们学到最重要的就是制定目标，确定计划，全心全意把国家推向前进。中国有一个plan，并且执行它；而美国的政客就像管理濒临死亡的朝代一样，整天都在讨论一些琐碎的小事情。”另一位中国通，中美关系中心主任认为：“美国所缺的能力之一就是如何制定一项长期计划。”2003年诺贝尔经济学奖得主罗伯特·恩格尔说：“China is planning for the next generation, while America is just planning for the next election…（中国在为下一代制定计划，而美国仅仅在为下一届总统竞选做准备）”。无论五年规划是否有效，在全世界范围内只有包括中国、印度在内的为数不多的几个国家在做五年规划，这是一个很有特色的决策，而且也是一个全面、重大的政策，与其他中长期政策相关联。

五年规划有这样一些特点：一是富有中国特色；二是它是中国最重大的公共政策议题，是把其他各项政策涵盖在一起的一项政策，是总体性的决策而不是子系统的决策；三是它是一个反复循环的政策，可以进行不同时期的比较。中国的五年规划已经实行了60年，具有纵向的历史轨迹，也可以和印度等国家进行横向比较。

五年规划决策模式的演变

五年规划有四个类型：内部集体决策；“一言堂”式的决策；咨询决策；集思广益型决策。不同的类型，决策主体、决策方式和决策特点都不一样。编制机构、决策机构、批准机构和公布形式都不一样。编制机构变化不大，主要是发改委，由负责总体规划的机构来进行编制。决策机构变化较大，从“九五”以后已经制度化，每一次党代会的主要任务就是制定下一个五年规划。批准机构从“七五”以后开始制度化。每一届人大的四次会议来讨论批转下一次的五年规划。公布形式从“六五”以后制度化，开始完全成文公布。从步骤上来看，“七五”以后，四个步骤基本制度化，即编制草案、提出建议、正式编制和审议通过。

“内部集体决策模式”最初在“一五”到“二五”前期实行，后来遭到破坏，但是在“五五”、“六五”期间又得到重建，这是由政府体制中的某个机构主导，不同部门共同参与编制，按照法定程序共同决策，再由国家领导人集体做出决定的模式。这是一个集体、内部的决策模式，不对外开放。

“‘一言堂’式的决策”出现在“二五”的后半期，一直延续到“四五”时期。这种模式强调个人的绝对权威，就是毛泽东的个人权威，决策没有固定的程序，决策过程随意。但是和苏联的五年规划又十分不一样，苏联的五年规划非常刚性、死板。而在毛时期，规划有太多随意性，规划起得作用也没有那么大。在决策过程中，其他决策主体虽然参与决策过程，但不能完全表达自己的建议，决策过程陷入跟风效应。比如，这一时期，关于钢产量的目标变化幅度非常大，这和主要领导人的言论有很大关系。尤其第四个五年计划，可以称之为一个语录式的计划，领导人说的话成为了计划的主要任务，个人色彩非常浓重。

“七五”以后的“咨询模式”，虽然有内部集体决策的特点，但是范围扩大到了决策咨询外部的精英，专业的研究机构和研究人员、党外人士和商业精英人群也通过不同方式参与到决策过程中，这一模式也坚持了一二十年时间。

“集思广益型决策”模式开始于“十五”以后，之后不断成形。除了有“咨询决策”模式特点之外，还有其他特点，比如决策主体更加广泛，非精英群体的公众和组织也开始参与到决策过程中，对决策的影响逐渐扩大，形成了公众政策讨论。同时，观点交锋和立意表达也更加多元。

这些机制在各个五年规划里的做法都不太一样，决策机制也不断创新，比如实施评估，即对前一个五年规划的评估。另外还有前期的务虚研究，还有专家咨询、地方参与、公众参与和全国人大的审议方式、调查研究等。