王绍光：探究“集思广益型”决策模式（2）

集思广益型模式

“集思广益”一词来出自于诸葛亮的“夫参署者，集众思，广忠益也。”“集思广益”概括了“十五”、“十一五”和“十二五”的决策过程。“集思广益型”的决策模式在五年规划中的体现有三个关键词：众多主体、四个阶段和五个环节。

众多主体：之前的决策过程只有决策者参与，加上少部分的起草者。现在的参与者包括三大类：参与者，起草者和决策者。参与者范围非常广，包括中央政府各部委办、地方各级政府、全国人大常委会及专门委员会、全国政协及专门委员会、专家以及公众。起草者包括两组，一个叫做建议，党中央提出的关于下一个五年计划的建议和党对国家部门提出建议，是阶段性文件。另一个是纲要起草者，就是党中央的文件出台以后，国务院部门起草下一个五年计划的纲要。起草者的作用是在“集众思”的环节上，集中各方面的意见，负责文件的起草工作。第三波主体是决策者，包括政治局常委、政治局委员、国务院领导，全国人大委员，全国人大常委会委员，负责对文本的起草进行指导，把握方向，提出修改意见，负责最终决策。

四个阶段：第一个阶段是中期评估，一般是上一个五年计划实行了两年半的时候，就要开始准备下一个五年计划，两年半三年的时候要进行中期评估。以便为下一个五年计划提供一个框架。第二个阶段是理清基本思路，中间会出现很多文件草案，要务虚，再从虚到实，一步步理清下一个五年规划的方方面面。第三个阶段是党中央的建议。第四个阶段是国务院提供给全国人大的纲要。

五个环节：“屈群策”，“集众思”，“广纳言”，“合意决”，“告四方”。在四个阶段的每个阶段几乎都要走过这五个环节，每一阶段未必都走得完全，但是大致上都要走一遍，也就是说，这五个环节要走四次。

“屈群策”来自于扬雄《法言》，“汉屈群策，群策屈群力。”就是把各种人的不同想法都收集起来，来帮助决策者克服信息不对称问题。意义在于收集分散的信息和观点，以形成更深入全面的认识，达到思路启发。怎样实现“屈群策”呢？第一要调研，这也是中国决策模式当中最具有特色的部分，其他国家大多没有调研环节。“屈群策”机制中，除了起草小组成员以外，各级领导，包括九常委以及其他国家领导人，都要分赴全国各地，就下一个五年规划进行专题调研，召开座谈会，听取各方意见。同时谏言献策，开展公众建言献策的活动，或者发函给相关机构，让其主动提供意见。不仅如此，人大、政协也要主动建言献策，或者委托研究机构做相关课题研究，请相关部门提供有关文件，为国家整体文件起草提供支撑。

“集众思”就是起草人员对征集来的信息要进行分析、比较和甄别，做到去粗取精，去伪存真，在这个基础上形成阶段性的政策草案。这个政策草案并非只有一个，而是很多个政策草案。有些工作人员说：“我们所做的工作，就是要把方方面面的意见集中起来，并用规划性的语言表达出来。”“集众思”包括意见的集中和梳理，每一次都有大量文件收集汇编，形成简报。还有集体学习，内部讨论，而在起草的时候多使用“总分总”的语言，即确定提纲，分别起草，最后再汇总。

“广纳言”就是在阶段性政策形成之后，发给相关部门，征求他们的意见。相关部门包括各民主党派、工商界、企业界、各部门、地方、专家和学者等，也包括外国专家和外国学者。这很少见，中国请了一个包括其他国家诺贝尔经济学奖得主的智囊团，进行上一个五年规划的中期评估，以及给下一个五年规划提建议。在医改方案形成过程中，外国专家和国际机构就提出建议，参与到决策制定中。起草者根据这些建议来修改草案，避免草案制定的片面性和主观性。在每个阶段前期和后期都有两次大规模的征求意见，即“广纳言”，前期的征求意见是头脑风暴，激发起草人员的想法；后一个阶段，是在初稿形成以后，征求意见来完善初稿，达成共识。座谈会、论证会等其他会议都是“广纳言”的重要方式。

“合意决”，用参议人员的话讲，叫做“上会”，就是把各方意见拿到会上进行讨论，并形成决定和决议。提交决策的政策文本叫做送审稿，在不同的决策层面，领导人和机构进行商议，确定本层面的政策草案，直至最高决策层面确认最终的决策文件，使之发生法律效应。“五年规划”决策的层级序列是：领导小组、国务院常务会议、国务院全体会议、政治局常委会、政治局会议、中共中央全会和全国人大。每一个环节，一步都不能落。当然，真正的实权在政治局常委会，它具有最高的决策权力。在这之前的决策都可以叫做前期审议，之后的决策是后期完善和使之合法化。

“告四方”也是不能缺少的，在前期的几个阶段也都要“告四方”。四方不一定是所有人，但是所有相关的人，就是将已经形成的政策文件向各方面进行传达，目的两个：为下一个层面的决策执行征求意见；为最终决策打下基础。方式主要有：正式传达，非正式传达，宣传和动员。

对于“集思广益型”模式这样“众多主体，四个阶段，五个环节”的特点，有一个参与决策的领导人这样评价：“只要你把每个程序都踏踏实实走好，你就不用担心规划编制的质量不高。因为有千千万万的人参与到过程中，为你把关。”五个环节中，通过“屈群策”的机制来收集分散的信息，克服信息不对称；通过“集众思”、“广纳言”的方式来克服主观性和片面性；通过“合意决”达成最终政治共识。