王绍光：探究“集思广益型”决策模式（3）

十二五规划的编制过程

十二五规划用了三年时间，经过了四个阶段，走了十个步骤，公布于2011年3月16日，但是它的第一部制定从2008年3月开始，一共花了三年时间制定出来。

第一步是发改委组织关于十一五规划的中期评估，各部委对本部门的情况进行自我评估，各级政府主要是省级政府对自己的执行情况进行评估，并且委托第三方进行独立评估。第三方的加入，是十二五规划里新增加的程序，这三家机构，一个国务院发展中心，一个是清华大学公管学院的国情中心——胡鞍钢领导的中心，还有一个是世行驻华办事处。在广泛征求的意见和各级领导的调研基础上，起草一份《十一五规划实施情况的中期评估报告》，由发改委主任张平向人大常委会报告。评估标准包括“提前完成”、“完成”和“进展滞后”，就2009年清华大学的评估报告来看，大部分指标都“提前完成”或者“完成”，只有小部分“没有完成”。

第二步是前期研究，基础调查，信息收集和纳入规划重大项目的前期工作，发改委在8个领域分了39个课题，在全社会进行公开招标，这可以看成是全世界最大规模的公共政策集体研究。有四家机构进行总体思路和目标的研究：国家信息中心、国家发改委的宏观研究院、国家行政学院以及清华大学的国情中心，他们独立完成研究，互相不干涉，最后提交给发改委。其他受委托的机构都做具体方面的研究，包括能源、经济发展方式的转型调整等。整个涉及的研究机构有八九十家，政府下属的研究机构23家，学术机构55家，独立协会性质的研究机构2家，还有跨国企业1家。

第三步是基本思路的形成。基本思路不进行对外公布，但它是形成党中央建议纲要的基础性文件，主要由发改委负责完成，政治局常委根据他们完成的文件，详细讨论基本思路，达成政治共识，向各方通报，形成政治动员。每一次五年规划的基本思路都能够在公开报道里找到蛛丝马迹，以便进一步征求意见并告诉公众目前阶段的想法。五年规划基本思路的研讨，不仅要听取下面的意见，还要开会，在中部、西部、东部开会，以及全国性的会议。

第四步是党中央建议的起草，组建起草小组。建议的起草小组，领导人是最高的，总理担任组长，副总理李克强担任副组长，一共有78个成员。总理和副总理领导起草，是“一五”开始的传统，一直延续到现在。起草小组要集中学习，调研前期资料，九常委也要下去做调研，反复起草，建议稿也反复修改，正式改稿有三十多次。建议稿形成以后交给五中全会。之后，小组和其他部门，如人大、政协和民主党派也要进行调研。小组本身也要到各省各地征求意见，听取多方建议。

第五步，审议通过公布党中央的建议。一般在五中全会，2010年十七届五中全会，全会通过了这个建议，并对外公布。还不是五年规划的纲要，而只是党中央的建议。

第六步，国务院拿出要向全国人大提交纲要，从2010年10月到2011年2月，并再一次起草国务院的纲要文本。

第七步，纲要草案通过之后，通过国家规划专家委员会的认证，36个专家要对纲要草案进行讨论。不仅前期介入，在草案出来之后还要继续介入。

第八步是广泛征求内外部意见，形成草案，提交人大四次会议，这也已经制度化。公众谏言阶段，将刚要草案公布到网上和其他地方，让大家提意见，再委托相关部门进行谏言献策活动，开座谈会，以及通过其他途径收集意见，这些意见都能够在网上看到。

第九步是人大正式批准。很多人大代表在这之前就已经收到了纲要的草案，并且提出了意见，所以对于他们来说，最后的纲要并不陌生。

第十步是公布和传达，学习统一思想，形成政治共识。