郑永年：中国政治的顶顶层设计问题（2）

须发展中国内部多元主义

那么，就中国现行政治体制来说，顶顶层设计要具有哪些具体制度安排方面的创新呢？

这首先要考虑到中国现存政治制度的总体特点，即内部多元主义。本专栏上几周已经论述了中国政治制度如何结合自身的文化传统发展出和西方外部多元主义（即多党制）不同的内部多元主义。顶顶层设计就是要既要发挥内部多元主义的优势，又要避免其劣势。

从体制运作的经验来看，有几个方面的问题特别突出。第一是集体领导体制和政治责任问题。在强人政治之后，党内的集体领导和党内民主的重要性凸显出来。现在集体领导是有了，领导层也有了足够的互相制衡，但所缺失的是政治责任制度。在任何一个组织内，要领导层集体负责非常困难。在民主社会，多党轮流执政，如果一个政党的领导人不能满足人民的要求，人民就会选择另一个政党，这算是集体负责，即政党负责制。但即使在多党制下，每一个执政党内部都有领导人个人责任制，不仅对该政党产生的政府负责，而且也对政党本身的发展负责。这样，政党领导人可以更换，政府和党的长远利益则可以得到保证。在一党执政的情况下，个人责任制尤其显得重要。集体领导并不是说每一项事情上大家都要一起承担责任。现在的情况是，内部分工有了，但协调没有；个别领导人在自己的领域具有了决策权，但并不用承担个人的责任。如果在某一特定的领域，决策权是个人的，而责任则是集体的；或者决策权是集体的，而责任是个人的，那么都很难成为集体领导体制。在集体内部，个人决策权和责任不明确的结果会导致集体不负责任的局面。

第二是领导层的长远利益观。为了避免强人政治时代所发生的个人专制问题，中国进行了一系列的制度创新，例如限任制（主要领导人两个任期）、年龄限制（到了规定的年龄退出领导岗位）和干部交流（即一个干部在一个地方任职不能超过规定的期限）等等。这些制度都非常有效。中国尽管是共产党一党执政，但能够有效避免了个人专制、实行领导层世代交替。不过，另一方面，这些新的制度安排也有负面的效应，那就是领导层比较强调的是眼前利益，简单地说就是自己任期和年龄之内的利益，而较少考虑长远的利益。

第三是执行问题。现在很多场合，并非没有高层决策，而是高层制定的政策推行不下去，就是人们所说的“政令不出中南海”。政策执行不下去的原因要不就是决策本身的问题，要不就是官僚机构的执行能力问题。

慎防现有体制蜕化成个人专制

第四是防止现在的体制再次蜕化成为个人专制的可能性。这个问题现在并不严重。现在人们所担心的是相反的东西，即内部制衡过多，产生不了权威。但历史经验告诉我们，体制的蜕化也是有可能的。中共历史上也有强调集体领导的时候，在一些历史时期里，也有集体领导的实践，但最终还是未能制度化而演变成为毛泽东的个人专制。这里当然有毛泽东作为政治强人这一重要因素，但更多的是因为制度因素。这一点，邓小平在世时就讲得很清楚，即制度决定人的行为。

不难理解，就顶顶层设计来说，改革就是要克服这些现存体制所面临的问题。近来人们也在讨论如何找到切入可行的方法，来改进体制的运作。例如就高层集体领导体制，人们已经提出了是否减少政治局常委的人数，使得这个集体规模更小一些，责任更明确一些，效率更高一些。当然，也存在着其它可能的办法。

但是，不管常委规模有多小，只要是一个集体，就会出现责任和效率问题。从一些国家的经验看，设立委员会制度也很有效。例如可以设立国家政治委员会、国家经济社会委员会和国家安全委员会等。这方面对中国来说并不难。现在已经有各种领导小组。但领导小组的制度化水平不够高，它们往往是针对一些特别问题的特别机制安排，并且反映的是个别领导人的个人需要，并不能反映整个体系的需要。可以在领导小组的基础上发展成为委员会。较之现在一个领导、一个板块的做法，委员会制度有其巨大的政治优势。第一，委员会制度在继续满足集体领导和党内民主的需要的同时使得高层权力相对集中，提高决策的效率。第二，委员会制度可以实现高制度水平的常态化和实体化。第三，委员在不同委员会交叉任职，这样使得各委员超越本板块的利益而具有整体利益观，同时也使得各委员之间具有协调功能，克服部门主义，提高政策执行能力。

因为实行内部多元主义，顶顶层设计必须考虑到权力结构的平衡问题。现存的体制，在一些领域，权力过重，而在另一些领域，权力过轻，这导致了不平衡，产生了非常多的问题。例如，改革开放以来，实行经济和政治“两手抓”，也就是说权力大多配置在经济发展和政治稳定这两块，大部分权力都是存留在这两个领域。结果呢？中国是社会主义国家，社会建设应当放在首位，但这并没有反映到权力结构上。无论是法律还是其他制度方面，针对社会建设的权力小得可怜，制度建设很落后。在任何国家，权力结构上的既得利益不可避免，有了既得利益才能去追求自身的利益。问题在于在社会工作方面没有制度层面的既得利益，那么谁来追求社会利益呢？

也很显然，顶顶层设计避免不了顶层设计问题，也避免不了地方和社会的动力问题。道理很简单，顶顶层只是整体国家治理制度的一部分，因此要解决顶顶层设计问题也需要改革其他国家基本制度（顶层），例如全国人大和政协、党政关系、中央地方关系、政治任命和公务员分离制度等等。不改革这些，就解决不了顶顶层的决策执行问题，也解决不了如何保障顶顶层考虑体制的长远利益问题。同时，如果不改革国家和社会的关系问题，就很难解决顶层和顶顶层的改革动力问题，解决不了如何保障体制的开放性问题。所有这些方面如何进行制度性改革，还需要很多很深入的研究。