吴学安：行政审批改革靠什么推动？

国务院常务会议日前决定取消和调整314项部门行政审批项目，批准广东省在行政审批制度改革方面先行先试。自2001年行政审批制度改革工作全面启动以来，国务院已先后五批取消和调整行政审批项目。此前，广东省政府也公布实施《关于加快转变政府职能深化行政审批制度改革的意见》。

有人形象地比喻说，市场就像一个“没有围墙的公园”，而行政审批则构成一道由政府管理部门掌握钥匙的围栏。从政府行政管理角度来看，行政审批能够从“源头”把关，杜绝违规的经营主体和行为进入市场。但现实情况是，由于现行的行政审批制度缺乏必要的规范性，其实际效能也大打折扣。

改革行政审批制度，不仅涉及提高政府行政效率，更重要的是关系到中国入世后所必须履行的法律义务。因为从WTO规则要求来看，随意设置和增加审批，无法律依据设置审批，许可程序不规范、不公开，以及缺乏有效监督和补救手段等，都可视为与WTO规则相悖。

中国“入世”10多年来，各地大刀阔斧地清理和削减诸多行政审批事项。但人们在为政府雷厉风行改革行政审批制拍手称快之时，也发现有许多被砍掉的行政许可事项卷土重来，出现“回潮”现象。究其原因，是国内行政审批过多、过滥所表现的制度性缺陷，与政府机构臃肿、繁杂及行政管理权限过宽过泛且重叠互为因果。有一个“衙门”就得有事管，于是就想方设法为自己设定权力，划分“势力范围”，许多莫明其妙的许可事项就是因人设“事”的“怪胎”。尤其是，在政府机构改革中，一些被撤销的机构将审批权“转移”给某些行业协会之类的机构，则可能产生比“换汤不换药”更糟的局面。因为行业协会不属于政府行政机构，审批不当时，当事人甚至连提起行政诉讼的权利都被剥夺了。

据报道，此前国务院已经分五批共取消和调整行政审批事项2183项，占原有总数的60.6%，各地区取消和调整的行政审批事项占原有总数的一半以上。虽然行政审批事项在数量上确实在大幅度下降，但在现实情况下，不仅仅要关注下降的数量，而且要看实质的改变情况。就目前情况来看，与地方利益关系不大的行政审批项目取消得比较多，而利益比较大的行政审批事项则下降得比较少，甚至几乎没有降。

毋庸讳言，要防止被削减的行政审批事项“回潮”，首先必须依靠法律制度来维护行政审批改革的成果，行政审批改革更应与精简机构和转变职能结合起来进行，倘若减审批事项不减机构数量，势必为审批事项反弹留下伏笔，因为行政机构总是要以某种方式行使职能，而设定许可事项又是他们惯用的“杀手锏”。行政审批制度改革不仅要看清理减少多少审批事项，更要看是否通过立法实现了制度创新。改革行政审批制度，制度创新是根本，不建立起与市场经济相适应的行政审批制度，改革就没有达到目标，政府职能也难以真正实现彻底转变。

现代化政府的管理职能主要是宏观调控、市场监管与公共服务。行政审批制度创新主要体现在以下三点内容。

一是对取消的审批项目，建立后续监管制度。行政审批改革，减少审批事项，并非弱化政府宏观管理和行业管理，也不是一减了之，放任自流，而是要改变政府宏观调控的方式、方法和手段，更好地实现政府监管职能。因此对取消的审批事项应研究新的管理方法，积极运用监管、检查、备案等管理手段，加强后续监管。

二是对保留的行政审批事项，建立结构合理、管理科学、程序严密、制约有效的管理制度。按照“谁审批，谁负责”的原则，建立审批责任追究制。

三是对需要调整的行政审批事项，制定严格的审批程序，纳入规范化管理。为适应社会形势和市场经济发展需要，行政审批事项的设立不是固定不变的，但无论是增设新的行政审批事项，还是取消旧的行政审批事项，都必须依照行政许可法等法律的规定，根据严格的审批程序依法进行调整。