农村金融破与立：农村金改新模式探索

经历六年的潜心摸索，浙江丽水的局部改革终于获得高层认可，成为人民银行确立的全国唯一的农村金融改革试点。

今年3月30日，中国人民银行和浙江省政府联合发文，决定在浙江省丽水市开展农村金融改革试点，意在为未来的农村金改探索出可供复制的新路径和模式。

在中国高层集体换届之际，各类地方金融改革遍地开花，丽水农村金融改革试点的确立并未引发各界的广泛关注，但部分资深金融界人士对此则颇为看重。国务院参事夏斌曾对《财经》记者表示，丽水改革的意义甚至大于温州金改。

与温州、深圳前海金改不同，丽水农村金融改革的开端实为2006年。其特色项目银行卡助农取款服务、林权抵押贷款和农村信用体系建设等，在经历多年摸索后，目前正在由单一点的实验向全市推开，并形成农村金融的区域综合体。

丽水金改由中国人民银行丽水市中心支行（下称人民银行丽水中支）牵头，改革总体方案初稿已形成，正在修改和完善中。人民银行丽水中支金改办主任吴振勇称，方案最快于明年初上报。

10月10日，央行副行长潘功胜携同相关司局负责人前往丽水调研，对金改给予很高期待。而这场自下而上的局部探索，能否推进新一轮的农村金融改革，业界在抱有期待的同时，亦不乏担忧。

《财经》记者深入调查发现，当前丽水金融改革推行的各项举措，其本质是农村金融服务手段和技术产品的创新，是在现行政策框架范围内的制度整合和有限探索，鲜见真正意义的“重大突破”。

人民银行丽水中支行长孔祖根亦毫不讳言地称，近几年丽水农村金融改革之所以推进得比较难，是因为中国金融监管、金融机构权力高度集中，地方突破极其困难，这是自下而上改革遇到的最大瓶颈。

据此，多位业界人士不无担心地表示，丽水改革若仅停留在服务手段和技术产品创新，仅依靠人民银行单向推动和地方政府小打小闹，忽视顶层设计，缺乏更大范围的部门参与和协调，改革恐将流于形式，其全局层面的复制意义必将大打折扣。

丽水金融改革的现状恰恰是中国农村金融改革的缩影。

四大国有银行启动商业化改革后，全面撤并农村地区金融服务网点，城乡二元金融格局逐渐加深并固化。为打破这一格局，填补农村金融服务空白，2004年以来历届中央一号文件和国务院重要会议，都将农村金融改革列为重要议题，2008年中共中央明确提出了建立现代农村金融制度的具体要求。

但近几年改革成效有限。银监会金融空白乡镇覆盖计划已流产。在金融服务最薄弱的县域以下农村地区，农信社高度垄断。伴随着农信社改革和利率市场化推进，农信社亦出现服务上收迹象。而农村地区金融准入门槛一直未能实质性放开，农村金融组织发展过度倚重商业性金融，忽视合作性金融和政策性金融的培育，农村金融监管制度、层级混乱。中等偏低收入农户金融服务孱弱的现状未见根本改观。

一位长期参与中央农村金融政策制定的人士认为，农村金融问题的解决，需各方从全局出发，重新考虑发展思路和路径，明确权责，构建商业性、政策性、合作性金融并存的金融组织体系。同时，加强农村金融监管，合理分配金融监管职责，丰富和创新监管手段，建立一整套有别于城市金融的差异化监管制度。

搭建基层金融网络

丽水市位于浙江省西南部，近90％土地面积为山区，农村人口占80％左右，属于发达省份的欠发达地区。探索农村基础金融服务新方式是此次金改试点的重要内容。

基础金融服务即“存、贷、汇”业务。2000年前后，随着四大银行商业化改革的启动，大型金融机构集体撤并县域以下网点，造成农村地区金融服务逐渐衰落、金融服务短缺现象加剧。

丽水试点则首先着眼于偏远山区农民取现难。据孔祖根回忆，2008年在山区村庄调研期间，发现农户距最近的金融机构物理网点较远，农民各种涉农补贴种类繁多、分散、额度小，取现不便。

于是， 2010年上半年人民银行丽水中支将改善“取现难”的试点方案报至总行，后获央行支付结算司批准。申报方案中将这项试点内容称为“小额取现”，但总行出于和银监会业务交叉的考虑，将其改名为“银行卡助农取款服务”。

该业务的具体操作流程为：由中国邮储银行丽水分行和丽水农信社分片包干，在辖区内行政村指定商店安装POS机终端，持卡农户刷卡后，其卡内资金转入商店老板账户，商店老板再以现金垫付给取款人，实现了脱离传统商业银行网点的小额取现。目前，由于商铺老板每天预留现金数额有限，每张借记卡限额一周最多取现三次，每次最高额度为1000元。

据人民银行丽水中支统计，截至今年9月末，全市共在2114个行政村设立了助农取款服务点，累计办理小额取现49.3万笔，金额9291.66万元，实现农村全覆盖，小额取现“不出村、零成本、无风险”。

这项业务本质上是支付结算业务在农村地区的延伸，有效改善了农村支付服务环境。据了解，自2010年起，人民银行先后在重庆、山东、浙江、湖南、陕西等地组织开展试点，当前已在全国范围推开。人民银行支付结算司司长励跃近期向媒体表示，希望2013年实现助农取款在全国乡镇、行政村基本覆盖。

相比银行业金融机构物理网点，银行卡助农取款服务最大优势是投入成本低。中国邮储银行丽水分行行长毛炳旺介绍，每个银行卡助农取款网点只需要银行提供验钞机、POS机、保险箱各一台，成本约在3000元左右，而增设一家物理网点，光一次性投入约60万元，两者相比，成本支出差异较大。

不过，银行卡助农取款服务仅仅能满足农户小额取现、商户刷卡消费和部分转账汇款的功能，却无法提供存款和贷款服务。人民银行有关负责人表示，希望在提供现有金融服务的基础上，逐渐丰富服务种类，探索建立银行代理零售系统，为传统银行服务范围以外的客户提供支付、缴费、转账、贷款等业务的新途径，这是丽水改革未来探索的重要领域之一。

但在世界银行东亚太平洋(601099,股吧)地区金融发展局首席金融专家王君看来，丽水的这项试点有增加金融服务种类的潜在功能，但是不能代替贷前审查和贷中管理等信贷管理职能，盲目拓展必然遇到阻力或隐藏风险。例如，一旦涉及存款和贷款业务，这一渠道的功能将与物理银行网点无异，银监会必将介入监管，监管沟通和协调将成为这项试点拓展的一大障碍。

按照中国银监会的一贯思路，满足农村地区“存、贷、汇”基础金融服务，必须要依托物理网点辐射。但银监会的这一思路是否符合中国农村金融的实际情况，则值得反思。

中国银监会丽水监管分局一位副局长回忆，2008年主管部门下达政治任务，要求空白金融乡镇网点全覆盖。最初主要依靠现有金融机构网点下沉和三类新型农村机构的设立，随后发现效果不佳，便采取全日制物理网点、定时服务物理网点、流动服务车三种模式实现全覆盖。政治任务不惜成本，但服务效果仍不理想。

以流动服务车为例，丽水市山多路远，流动服务车往返时间5小时左右，进村服务时间则缩短至1小时－2小时。由于成本太高，安全性较差，目前丽水当地流动服务车服务次数由原来每周1次－2次，减少至每月1次－2次。

除此之外，银监会通过监管强制，要求金融机构恢复县域及以下地区的金融网点；并在2009年提出，三年内实现2945个空白金融乡镇全覆盖的计划。上述努力未达预想效果。

此后，银监会思路发生细微调整，今年7月，提出金融服务进社区、阳光信贷、富农惠农金融创新“三大工程”，强调在物理网下沉的同时，创新金融服务方式和手段。

近日，中国银监会再次摸底县域金融服务情况，统计县域及县域以下乡镇地区广义金融机构（包括商业银行、三类农村新型机构、小贷公司、担保公司和典当行等）数量、业务、从业人员和服务情况，为下一步思路调整做准备。

对此，一位长期关注中国农村金融改革的国际金融组织专家认为，随着科技进步和互联网快速发展，无网点银行最大的技术障碍已经解决。摆脱传统物理网点全覆盖的陈旧思路，发展低成本、广覆盖的无网点银行，并合理拓展金融服务的种类，是解决农村基础金融服务的主流趋势。

打通信贷供需通道

支付结算渠道的延伸仅能满足农村地区有限的基础金融需求。一直以来，贷款难是农民金融服务的核心难题。目前，丽水金融改革的另两项重点即在探索农民有效抵押物创新和农村信用体系建设，以打通信贷供需双方之间的“任督二脉”。

据人民银行丽水中支统计显示，近三年，丽水市涉农贷款平均增速43.5％，高出全省平均水平12.3个百分点，也高于全国平均水平。孔祖根说：“这得益于林权抵押贷款开展和农村信用体系建设等基础金融服务工作。”

丽水市林权制度改革始于2006年。丽水市林业局副局长朱国桥称，当时丽水市林权管理比较落后，改革初衷是解决农民致富资金来源难题。为此，丽水林业局等部门相关人员先后前往福建调研，并研究制定改革方案。

改革刚一启动，便遇到山林面积大、林业资产评估难的困境。为此，丽水林业局将实测和估算相结合，用数理统计的方法计算每家农户山林资源。按照不同类型林地不同价格进行评估，建立起覆盖全市的森林资源信息系统。

丽水市林业局林改办主任李秀旺透露，起初商业银行并不认可林权作为抵押物进行贷款，为推行林权抵押贷款业务，政府成立了森林资源收储中心和林权交易中心，分别提供林权抵押贷款担保和林权流转交易平台。

相关配套制度的逐渐完善，使得林权抵押贷款余额由2008年底的2.8亿元增加至2012年9月底的29亿元。目前丽水市林权抵押贷款的具体形式主要有三种：一是以“信用+林权抵押”的方式核定最高贷款额度，提供小额循环贷款；二是林权直接抵押贷款；三是林权收储中心担保贷款。

当前29亿元存量贷款中，90％左右为第一种类型。受制于林权流转困难和林权收储中心担保逐步退出，后两者贷款模式遭遇瓶颈。近几年，林权抵押贷款最早开展试点的丽水市龙泉县，便出现林农违约，银行无法处置抵押物的案例。泰隆银行丽水分行副行长丁业强坦言，林权抵押并不像城市房屋抵押，银行能按照信贷合同处置抵押物，其实为“假抵押”。

事实上，抵押物本质上是山区林木资源所产生的经济价值，而非真正意义上的林地。中国农业银行丽水分行行长朱子龙认为，林权抵押贷款的核心意义在于，通过林权资产的确权、评估，对农户起到了信用增进的作用，提高商业银行对农户的授信额度。

在林权抵押制度尚在完善成熟的过程中，丽水金融改革的相关部门正在酝酿推行土地承包经营权抵押贷款试点。在其看来，土地是农民最核心的资产，若能将其盘活，将对解决农民贷款发挥更大的作用。

据了解，人民银行已与中央农村工作领导小组（简称中农办）进行沟通，希望消除中农办对于农民失地而带来农村地区社会安定的担忧。一位中农办权威人士对《财经》记者表示，中农办之所以态度谨慎，原因有两个：一是土地承包经营权是农民作为集体经济组织成员无偿获得的，其流转将涉及农村基层组织和社会管理制度调整，不能单纯视为一般抵押物；二是《担保法》《物权法》明文限定，土地承包经营权不能抵押，法律底线尚难逾越。

制度阻力尚未消除，但丽水市已开始行动。近日，丽水金融改革相关部门已启动土地承包经营权抵押贷款相关层面的法律、制度研究，同时调查丽水市农民收入对土地的依赖程度，为开展此项试点积极筹备。

在上述中农办权威人士看来，商业化信贷合约的建立，重在抵押担保，而中低收入农户，天然缺少有效抵押物，应根据农民守信意识强的特点，重点推行信用贷款。而这也正是丽水金融改革的另一个重点——探索农村信用体系建设。

2009年人民银行丽水中支牵头，抽调2万多名工作人员，开展了地毯式的农户信息采集工作，通过进行农户信用评价，建立起了覆盖全市的农民信用信息系统。信用体系的建立，有助于解决农户和银行信息不对称。不过，数据库信息的及时更新和维护是当前丽水农村信用体系建设遇到的最大挑战。