陶然：城镇化需要户籍加土地联动改革（2）

流动人口难以在城市永久定居

时代周报：正因为此，当前的城市化带来了两大弱势群体，即失地农民与流动人口，他们虽有进城务工的自由，但在许多方面仍然不能享受城市居民的同等待遇。

陶然：以工业用地低价、过度供给为重要特征的城市化与工业化模式，也带来房地产泡沫，并成为农村流动人口无法在城市实现永久性迁移定居的主要原因。城市房价在过去10年的迅速增长乃至泡沫化，使得成为人口城市化主力的绝大部分农村流动人口根本无法支付城市商品房价格。这显然对中国农村人口切实实现城市化构成了一个最主要的约束。从这个意义上说，城市房地产泡沫严重阻碍了农村人口向城市的永久性迁移以及户籍制度改革的进程，并进而对农村土地产权的稳定与农村土地利用产生负面影响。

现在所谓超过50%的城镇化率，只是统计意义上的城镇化，绝大部分被统计为城市人口的农民工并没有在城市实现永久定居。全国将近2亿进城农民工中只有200万左右通过买房、结婚等方式获得城镇户口。总体来看，我国城市化率近年的迅速攀升在很大程度上是流动人口被统计为城市人口导致的。

在户籍改革没有实质性突破的情况下，这些流动人口不能享受与拥有城市户口者相同的城市公共服务，其中大部分预期未来仍要回农村老家。换句话说，中国当前的城市化模式是在农民工黄金年龄段利用这些劳动力，而一旦他们年老或健康状况恶化时，再将其推回农村。这种城市化模式，不仅从保障作为国家公民的农民工基本公民权利、尤其是就业权利角度看很不合理，而且也不利于中国经济为实现可持续发展而必须扩大的内需增加。由于缺乏对在城市居留的长久预期，其消费、储蓄乃至人力资本模式也必然与城市常住人口存在显著差异，不利于其长久人力资本投资、收入提高乃至消费模式提升。

户籍改革的三大障碍

时代周报：那么户籍制度改革主要难在哪里？

陶然：实际上，目前我国几乎所有的生活消费品都已市场化，随着就业市场化和非国有企业成为城市就业的主要创造者，就业也逐渐与城市户口脱钩。即使是一些城市政府提供的就业岗位，比如环保、卫生之类的低端职位，也开始招纳外地人口。城市户口与就业的逐渐脱钩，也就意味着户口与就业相关的社会保险（即“五险一金”）脱钩。如果劳动者就业单位为其雇员买了这些社会保险，则不管该雇员是否有本地城市户口，都可以享受这些保险。

从这个意义上讲，当前阶段某地城市户口主要意味着那些由该地城市政府所提供的、与城市户口相关的、具有排他性的三项公共服务：以城市最低生活保障为主的社会救助服务，以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排，以及迁移人口子女在城市公立学校平等就学的机会。

这三项福利中，以城市最低生活保障为主的社会救助服务成本较低，并不构成户籍制度改革的主要障碍。而成本较高的主要是补贴性住房安排以及子女平等就学机会。其中，最困难的，或者换句话说对于地方政府而言成本最高的是“保障性住房”。因此，户籍制度改革的关键，就在于如何通过有效的政策改革方案，来降低上述服务提供的成本，或者为其提供有效的融资机制。

这里就涉及地方政府为外来流动人口提供低保、子女就学、保障性住房的激励问题。除非中央通过给地方政府转移支付或政策，或通过给地方政府创造新税收来源，并且在此同时，要求地方政府必须启动户籍改革接纳外来流动人口，否则地方政府将缺乏积极性进行任何有实质意义的户改。