“82宪法”30年：建构一个新的宪法价值共识

今年是中国现行宪法(八二宪法)颁布实施30周年。“追溯新中国成立以来60多年我国宪法制度的发展历程，我们可以清楚地看到，宪法与国家前途、人民命运息息相关。”12月4日，在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中，中共中央总书记习近平如此总结。

“这篇讲话，把宪法和法律的很多问题说到了极致。”12月5日，在中国政法大学举办的“法治政府建设新要求座谈会”上，中纪委常委、最高人民法院副院长江必新提出，必须重新评估认识宪法在国家整个政治生活和社会生活中的地位和作用，真正地把宪法和法治作为治国的基本方略。

“经过30年的探索，最大的成功是，我们真正认识到了在社会和国家治理中，最根本的价值理念和制度安排就是宪法。通过宪法来治理国家、来执政，成为一个社会共识，并建构一个新的宪法的价值共识。”中国宪法学研究会会长、中国人民大学法学院院长韩大元对《中国新闻周刊》如此表示。

1982—1992：通过宪法确认改革

1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议的讲话中提出全面修改宪法的建议。

在“八二宪法”制定之前，中国先后制定过三部宪法。1954年宪法所蕴含的宪法理念和国家基本制度，成为之后历次制宪的蓝本。1975年制定的宪法，是“文化大革命”的产物。粉碎“四人帮”后制定的1978年宪法也受“文革”较大的影响，仍然肯定“无产阶级文化大革命”。

“八二宪法是邓小平亲自领导，重大宪法问题由邓小平做了最后的政治决断，比如说检察机关要不要、两院制在中国能否实行等，他是从国家体制的角度来看待宪法问题。”韩大元认为，“八二宪法”对文化大革命的教训进行了深刻反思，在公民的人身自由、言论自由等基本权利方面，邓小平强调通过宪法加以保障。

“邓小平最大的贡献，是在十一届三中全会之前，1978年在中央经济工作会议上提出了‘有法可依、有法必依、执法必严、违法必究’16字方针，”中国宪法学研究会常务副会长、中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏在接受《中国新闻周刊》采访时说，“30多年来，这16字方针一直是法治建设总的指导思想。”

“邓小平的法制最核心思想，就是要通过民主和法律制度的建设来建设国家，不因个人思想或注意力的转变而转变，这里面有对文革教训的深刻认识。”中国政法大学法学院副院长焦洪昌说，邓小平特别提出，要把《关于建国以来党的若干历史问题的决议》的思想和对文革的反思，带到宪法的起草中来。

“八二宪法很重要的共识是废除了领导职务终身制，也是在小平同志有关重要讲话的基础上，通过宪法规范加以明确化的。”韩大元指出，上世纪80年代的时候，中国宪政理念虽然不是特别完整，但是限制公权力、废除终身制、保障公民的基本权利这些思想已经有了初步的形成。

1983年，在新宪法颁布一周年的时候，时任全国人大常委会委员长的彭真就进一步贯彻执行宪法的若干问题发表了讲话，其中提到，“没有社会主义法制，社会主义制度、人民的合法的自由和权利就都没有保障。在这方面，十年内乱给了我们痛苦的经验教训。”

韩大元告诉《中国新闻周刊》，彭真具体领导了起草委员会的工作，在强调宪法规范本身的科学性、尊重宪法本身内在的规律方面，做了很重要的贡献。

“彭真最重要的思想，是民主法治，他强调最多的是如何把民主法治作为宪法里面确定的最核心的制度，来加以规定和贯彻落实。”焦洪昌认为，彭真的宪法思想中，一个让人印象深刻之处在于：怎么强化在人大制度下，执政党能遵守宪法和法律。“本来准备设立宪法委员会，但彭真认为光设这么一个机构不管用，关键在执政党能否遵守宪法和法律。”

1988年，现行宪法进行了首次修改，最重要的内容是将“私营经济是社会主义公有制经济的补充”写入宪法。

“82年宪法只规定有个体经济，没有开放私营经济和非公有制经济。但是从82年到88年这六年时间，实际上改革已经有很大突破，出现了包括‘傻子瓜子’这样的企业，已经大大突破了个体经济不能超过8个人的限制。”焦洪昌指出，包括1988年关于土地制度的修改，也是缘于广东深圳等地土地使用权限转让的探索，“很多案例都是改革在先，然后再通过修宪把已经被实践证明了的经验写入宪法，成为一项基本制度。”

而从1989年到90年代初，韩大元告诉《中国新闻周刊》，当时整个民主政治和法制的发展，由于特殊的环境和背景，人们的认识不一致。整个国家对宪法和法治的推动力，处于新的探索阶段，制度实践空间非常有限。

1992—2002：逐步拓展宪法的功能

1992年1月18日至2月21日，邓小平视察武昌、深圳、珠海、上海等地，发表重要讲话：改革的胆子要大一些，不能像小脚女人一样。

“1992年邓小平南巡讲话，对整个经济改革影响是比较大的。如果没有南巡讲话，宪法里推行的市场经济就有可能往回倒退了。”焦洪昌告诉《中国新闻周刊》，邓小平南巡讲话以后，怎样推行市场经济、怎样推进法治，开始步入一个新的10年快速发展期。

韩大元说，在江泽民担任中共中央总书记期间，“依法治国”开始成为党治理国家的基本方略。在这期间，经历了1993年和1999年的两次修宪，“市场经济入宪”“依法治国入宪”成为最主要的亮点。

“在纪念宪法实施十周年的时候，发表讲话的是全国人大常委会委员长乔石。那个时候还是委员长讲话，总书记和中央的领导人只是参加这个大会。”焦洪昌介绍说，让他印象深刻的是，江泽民相关讲话关注的是宪法和党的指导思想之间的关联，所以在宪法修改的时候特别把邓小平理论作为中国特色的理论写入宪法。

“江泽民当时提出的另一个重要观点是宪法要真正实施首先在立法，通过立法把政治、经济、文化、社会、生态的发展规律转化成具体的法律和制度。”焦洪昌认为，江泽民执政时期提出到2010年建立社会主义法律体系，这是非常重要的，“这10年里法治发展比较快，但是由于前几年的一些风波，政治改革相对比较缓慢。”

“这个阶段提出依法治国，是因为经过一段时间思考后，尽管经历了风波，但执政党意识到，法治才是最根本的途径，又开始重新回到法治轨道上来。”韩大元说。

2002—2012：寻求更好的手段推动宪法

在韩大元看来，从2002年胡锦涛担任中共中央总书记之后，执政党通过宪法来治理国家，以及在依法治国中强调宪法的重要性开始通过理论进行概括，并体系化。“表现就是2002年纪念现行宪法颁布20年的时候，明确提出依法治国首先要实施宪法。在2004年全国人民代表大会成立50周年的时候，进一步概括为我们现在引用的‘依法治国，首先是依宪治国;依法执政，首先是依宪执政’这16个字。”

“胡锦涛同志于2002年12月4日，在纪念现行宪法20周年之际发表了讲话，特别强调几点：一是宪法发展是无止境的，要随着时代的变化而变化;二是要加强宪法监督程序建设;三是全国人大常委会要勇于承担宪法实施的监督职责，再一个就是强调全国人大常委会要履行宪法解释的职能。”莫纪宏发现，胡锦涛在讲话中提的要求很具体，同时还强调党要在宪法和法律框架内活动。

而在焦洪昌看来，胡锦涛在纪念现行宪法20周年的讲话，是第一次由中共总书记发表宪法纪念讲话，显示出执政党对宪法更加重视。“印象最深的是胡锦涛这个时期非常强调怎么监督宪法的实施。”焦洪昌表示，胡锦涛特别强调人大常委会要解释宪法，人大要监督宪法实施，建立起宪法监督的制度。

2004年5月份，全国人大常委会成立了法规备案审查室，专门审查包括国务院所立行政法规在内的、全国各位阶法规是否违宪违法。

“成立法规审查室，当时各界期望很高，希望通过它来启动除法律以外的行政法规和地方性法规的违宪审查。现在看起来，作为一个工作机构，功能有限，对民众提出的违宪审查建议没有做出很好回应，显得比较神秘，公众对它缺乏了解。”韩大元指出，此外，按照《立法法》第90条的规定，拥有违宪违法审查权的5个国家机关，包括国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会，10多年来也没有行使过这样的权力。

2003年，由于“孙志刚事件”的发生，引发国内对收容遣送制度的大讨论。同年5月，三名法学博士向全国人大常委会递交审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书，认为该办法违宪。

“孙志刚事件的时候，大家认为这是启动违宪审查机制的一个很好的契机，希望全国人大委员会对国务院原来的遣送条例作出废除的举动，给全社会一个很好的示范。最后虽然废除了，但还是由国务院自己来废除，并没有通过全国人大对国务院条例监督的方式。”韩大元有些遗憾地表示，虽然问题解决了，但没有用大家期待的违宪审查的方式。

而在此前的1999年还出现过齐玉苓案。原告齐玉苓以受教育权被侵犯为由上诉，在层层波折后，最高人民法院最终作出批复，认定被告陈晓琪等侵犯了齐玉苓依据宪法享有的受教育权。“齐玉苓案”被称为“中国宪法司法化第一案”，最高人民法院针对该案作出的批复也开创了中国宪法作为民事审判依据的先河。

“由此可以看出，当公民的宪法权利受到侵犯时，可以宪法为依据来做判断，然后通过司法方式来解决。但由于各种原因，最高法院最后又废除了这个司法解释。”韩大元告诉《中国新闻周刊》，30年来，整体上宪法实施方面有很多进展，但距离学术界和公众的期待还有一些差距。

2012：通过宪法来凝聚社会共识

“习近平在12月4日的讲话中，更强调执政党必须要遵守宪法，按照宪法来治理国家。执政党把宪法实施作为一个战略性的考虑，把宪法实施作为依法治国的核心和出发点。”韩大元说。

“习近平总书记特别提到一句话，要使人民赋予我们的权力为人民谋利益，这是个重大观念的转变，以前没有提过。”焦洪昌表示，以前的表述是党领导人民，而现在是“权为民所赋”，透露出党的权力是人民赋予的，这是宪法理念一个重大的变化。

韩大元分析说，在当前新的治理模式下，要通过宪法来寻求社会共识，包括执政党在内的国家意志和人民意志要通过宪法这样一个平台表达出来，使它成为整个国家和社会发展的基本共识，“习近平的讲话也是对执政党治国理政理念的一个阶段性的总结，对于宪法问题很多新的论述，也为宪法后30年的发展，奠定了一个良好的基础。”

不过，韩大元也明确指出，这30年来宪法发展中最需要吸取教训的地方之一是，如何真正把宪法作为国家发展的价值目标，而不要作为国家实现某个目的的手段，“目前把宪法作为工具化的现象还普遍存在，为达到某个目的就重视宪法，不需要的时候就不重视宪法。”

韩大元还建议，要进一步强化宪法监督，提供制度性保障，比如说在全国人大成立一个专门委员会性质的宪法委员会，由它来负责有关违宪的问题，肯定有利于推动中国违宪审查制度的发展，跟现有的人大制度也没有理念上和制度上的冲突。

“另一个薄弱之处在于宪法教育，特别是领导机关、公权力的宪法教育非常薄弱，一些领导干部、掌握国家权力的人，仍然不把宪法作为国家的根本法。”韩大元提出，下一步强化的重点是理念的转变，宪法的生命在于实施，得不到实施就没有生命，如果宪法没有生命，国家就没有前途，人民的命运就得不到保障。

(实习生刘静、范晓、丁洪法对本文亦有贡献)