安邦：国企改革的下半场无法回避（2）

将国有经济的资产形态与企业形态分离

在共同基金模式中，一个很重要的方面是，将国有经济的资产形态与企业形态分离。目前国有企业所造成的很多问题，如垄断、不公平竞争、市场准入上的特殊政策、廉价获得金融资源等，都与具体的国有企业形态有关。在安邦研究团队看来，国有企业是国有经济的表现，但国有经济的表现形式绝不止国有企业这一种！我们完全可以把国有经济以国有资产的方式“抽象”出来。

对中国相关决策部门来说，必须回答一个问题：国有企业的管理和经营，到底是要管资产，还是要管企业[7]？过去中国政府强调更多的是首先管企业，然后管资产，对国有企业的考核，往往是在企业形态上来考察资产的增减。但资产也有不现的表现形式，它可以是具体的企业，各种固定资产，也可以表现为无形的、可自由流动的资本。因此，今后的国有资产的管理、国有经济的发展，完全可以表现为对资本形态的国有资产的经营。在国有资产的体现形式中，共同基金就是一种重要的选择。

安邦的智库学者认为，把“国资”与“国企”分开非常重要，这是今后推进国企改革的关键的第一步。其次，要赋予国有资产不同的形态，允许国有资产以资本形态来投资经营。如果能够把国有经济从具体的企业形态和产业形态中解脱出来，今后的国企改革将会有质的飞跃。

把国企与国资分开，还关系到国有企业的存量改革与增量改革这一重要问题。在以共同基金为核心的框架方案中，新形成的国有资产比较好处理，可以通过财政部系统直接进入共同基金。但现存的老国企如何进行改革？完全取消国资委管理模式是一种选择，但这种破坏性的政策建议在实际操作中将会遇到很大的难题，这是对过去国资管理体系的颠覆性挑战，很难获得认同。我们认为，老的国企可以仍然可交给国资委管理，但在今后也可以通过两种方式逐步来改：一是减少国企的数量，通过整合、并购让出一部分市场；二是具体的国有企业也可以逐步资本化，从企业形态转化成资产形态，最后也可以纳入共同基金的模式。事实上，从发展的角度来看，新增国资将会是最主要的部分，因此利用共同基金推动和改革国企也是最主要的模式选择。

新构想之下的国资监管和政府改革

国企改革在中国是一个牵涉面甚大的利益重组，也可以看成是变相的政府改革。在共同基金的构想之下，国家发改委、国务院国资委也必须进行相应的改革，才能保证国企改革取得成功。

陈功强调，国家发改委的改革方向，今后应该是个完全的产业战略管理机构，主要精力集中到对国家产业战略的研究和规划方面[8]。国家发改委的职权必须限制在产业层面，不能对宏观层面构成巨大的影响，不能成为一个“小国务院”。国家发改委今后要做的事情，要与钱无涉、与垄断无涉。也就是说，发改委今后可以对产业投资和项目进行政策性的审批，但不要直接负责项目投资和市场准入的许可。

国资委的改革也非常关键，因为新的国企改革构想会动国资委的奶酪。正如前面对存量国资和增量国资的分析，国资委所管的“产业央企”属于存量国资，国资委现在谋求对央企直接持股，由股东委托代理人变成直接的股东，由虚做实。在安邦的构想中，基于现实考虑，可以允许国资委对存量国企实行控股，但对国资委的权力必须划出清晰的边界，对改革的方向也要明确。应该明确国资委所管的国有企业的范围要进一步缩小，要从上百家，压缩到几十家、直至十几家——实际上，这与国资委目前推动的央企集中整合方向是一致的，推动起来应该不难。但更重要的是，要对国有资产的范围和性质做进一步的明确，把国有资产与国有企业分开。

与这种改革相配套，在政府管理体制上也必须理顺。在今后，具体的国有企业归国资委管，而国有资产则由财政部下属的共同基金来管。要实现这一点，今后必须坚决做到，针对产业、项目的政府投资，完全由共同基金来实现，要吸纳社会资金一起干，并且要用合同制的职业经理人来管国资。财政部所管理的钱，包括各级财政的钱，只能投向共同基金，而共同基金完全按市场化运作，从市场上招聘管理人员。对于市场化的共同基金而言，赚钱的事业就做，不赚钱的事业就不干。

在这个结构里，除了投资共同基金，财政部主要管转移支付、“三公”费用、内政、国防、教育几个方面所需的资源。国资委仍然全面控制国有企业，不过国企的数量少了。发改委就研究产业发展战略和重大项目的投向。至于社会保障部分的资金，已经设立有专门的机构来管理，可以延续现有的管理体制。按这种构想，将会更加明确、更好地实现宏观调控其实就是金融调控的政策总目标。在结构上，表现为“政府或财政”—“共同基金”—“基金（投资）”—“董事会”—“企业”的管理结构；在这个结构之上，则是市场监管—法律监管—市场审计—市场竞争的等要素机制。

国企改革新构想能够解决什么问题？

安邦关于国企改革路径的新构想，一是为了推动国企进一步改革，二是为了解决过去国企改革过程中出现的问题。

在我们看来，这个方案可以解决或部分解决如下一些问题。

一是国企的监管问题。在过去，国有企业的管理者是政府官员，很多央企高管的人事任免权在中组部。在现代市场经济制度下，这种机制根本无法有效监管国企高管，问题依然层出不穷。而在新构想之下，大部分的国有企业由职业经理人来管理，按照市场化运作；共同基金所投资的公司，将会像上市公司一样，强制要求由会计师做公允的全面财务审计。

二是国企腐败问题。国有企业的腐败问题过去处于失控状态，中纪委只负责监管一部分。但从制度来看，国有企业的腐败问题丛生，实际上还是无人监管，至少也是缺乏监管成效的。过去中央企业及国有银行屡屡发生的一些腐败案件，不少都是碰运气或者是举报的结果，没有形成规范的、制度性的监管和制衡，等到问题暴露时，巨大的损失往往已经形成。在新的构想之下，国企管理者完全暴露在市场监管的体系之下，一切都是公开的、透明的。过去的国有企业的管理人员是干部，但现在一批职业经理人就有权，可以按照董事会的制度来免掉你，追究你的管理责任。

三是打破垄断问题。国企垄断之所以长盛不衰、愈改愈烈，与实体国有企业的所有制性质有关。垄断的实现有两个条件，一是靠钱，如果国企发展的钱完全由政府出，那企业和政府就是一个锅里吃饭的事情了；二是政企不分，政府对国企提供了大量帮助。过去，国家发改委实际上扮演了垄断总协调者的角色。但在新的国企改革构想之下，这两个条件都失去了。值得重视的是，以发达国家为主的OECD组织，正在全球推行国企管制的通行标准，这很可能会成为大多数发达国家所认可的判定企业性质的标准，而这种判断会直接关系对中国企业海外投资、市场准入和经营活动的认定。如果国企改革去掉了过去的政府特征，也就符合了OECD认定的标准，无疑会改善经营环境。

四是缓解投资与增长矛盾问题。过去，每当中国经济下行的时候，中国政府就会加大对民间资本开放市场的力度。而在经济向好的时候，政府是不太关注民间资本死活问题的。很明显，民间资本在政府眼中，只有一种功能性的“婢女”的地位。从今年上半年的情况就可以明显看出，尽管现在政府愿意对民间资本放开，但民资还未必买政府的账，因为国内市场还缺乏足够的制度保障和资源机制。但如果采取共同基金方式，就可以真正吸收民营资金、外资加入，这相当于一下子扩大了投资的资金总规模，比过去“4万亿”刺激计划还要强而有力，这完全有利于经济增长。如果政府想通了这一层，就应该对共同基金模式大力推广。

五是利益集团问题。利益集团是任何一个社会体系中的客观存在。在中国，有特殊资源的特殊利益集团当然需要改革，不过在政治现实中，相关的改革推进还是要考虑到可行性。安邦所提出的共同基金构想，实际上是对现有利益集团触动较小的方案，甚至在某些方面实现、满足了利益集团过去的一些要求。比如，国有企业直接控股一直是国资委的目标，而国有企业需要大量的资金，如果共同基金来投资国企，就能很好地解决国企的资金需求。但作为交换，国有企业必须对共同基金让渡一部分控制权。

总体来看，以发展共同基金来推动国企改革的新构想，这一方案能够实现三个核心目的：一是在国资经营中全面引入了社会监管；二是政府不搞直接投资，避免“政企不分”；三是能够最有效地吸引民资参与。如果能实现这些目的，这样的市场应该基本上算一个比较规范的市场，不会出现大错。

安邦在此前研究中曾多次强调，中国经济未来的可持续发展面临几个关键问题：经济增长的效率问题、腐败问题和国企垄断问题[9]。要解决这些问题，推动改革是大方向，而具体的抓手和突破点，则是国有企业改革。安邦的研究人员在国际交流中发现，中国的国企改革也引起了包括美国政府在内的西方国家的高度关注，在他们眼里，中国国企改革是一个关系到中国经济增长、市场化改革，甚至是政治改革的重大问题；同时，国企改革还是市场经济国家未来在国际市场上可以狙击中国企业的重要“题材”。如果通过金融来入手，以发展共同基金的方式来推动国企改革，而且进展顺利的话，将会一下子解决多个国企改革在国际国内面临的死结问题，这对中国无疑具有很多益处。如果中国政府不寻求改革，仍在过去的思路上打转，很快就可能会遭遇到死胡同！

注释：

[1]  2012年05月14日 08:07 中国青年报

[2] 2012年3月17日 09:15 来源:华夏时报 作者:陈岩鹏

[3] 2012年01月21日，人民网，财经

[4] 2010年06月17日，《新京报》

[5] 台灣CIO前進大中華市場的機會與挑戰，

[6]  2012年05月12日 华夏时报

[7] 我国宪法早有规定：国有企业财产属于全民所有，即国家所有；国有企业财产所有权的权利主体是中华人民共和国，国务院代表国家统一行使对企业国有财产的所有权，由此可见，国有企业不是重点，国有资产才是重点。

[8] 我国大部制改革的方案之一，同样对发改委的地位持相同的观点。

[9] 安邦的研究人员始终认为，国有企业改革是基于效率的原因而不是价值的原因。任何一个大国，都有国有企业存在的必要，但如果基于效率的考虑，就有必要压缩国有企业的规模和数量，实现更佳的控制，以便国有企业表现出更好的效率。