安邦：国企改革的下半场无法回避

中国经济的规模已发展到全球第二，但市场化改革的速度却远远跟不上经济增长。现存的最大问题之一就是国有企业如何继续改革，如果不解决这个问题，中国的很多改革将难以突破。然而，过去的国企改革方式、改革环境都遇到了很大障碍，利益格局也有了很大的调整。在中国现有的政治格局和利益格局现实之下，如何进一步推动国企改革？如何打破国有企业的垄断？必须实事求是地在改革的路径上有新的设计和思考。

国企改革的下半场无法回避

国有企业还需不需要改革？从中国未来的市场角度看，答案毋庸置疑。如果不改革国企，就意味着不再搞市场化。然而，安邦研究团队作为独立智库的观察和跟踪研究显示，国企改革在中国正遭遇空前的难题。朱镕基时代启动的以“抓大放小”、股份制改造和国企上市为特色的大手笔国企改革，已经完成了阶段性的使命。现在，国企改革出现了新问题。最大的问题是，经历了市场化改革的国企，垄断依然严重，近年“国进民退”愈演愈烈，名义上属全民所有的国有企业，已经异化成为具有特殊权力和资源的强势利益集团。客观评价，国有企业群体已经成为中国市场化改革的一大障碍，他们不愿触动现有的利益格局。

我们必须看到，垄断型国有企业的大量存在，在中国市场制造了大量的问题。首先，国有企业在中国市场形成了过强的支配地位。虽然国企的资产扩张赶不上同期的中国经济增长，但垄断的领域却不少，几乎垄断了全部的原油、天然气和乙烯生产，垄断了全部的基础电信服务和大部分增值服务，垄断了铁路行业，控制了发电、煤炭、高附加值钢铁生产等基础实业领域。就资产来看[1]，2002－2011年，直属国务院国资委的中央企业资产总额，从7.13万亿元增加到28万亿元。如加上地方和部委的各类国企，不完全估算，全国国有企业的资产总额达100万亿元。在金融领域，国有企业更是绝对的控制者。截至2011年，我国银行业金融机构境内资产总额113万亿元人民币，其中国有资产是大头。国家外汇储备已达3.2万亿美元，再加上证券公司、保险业、基金、信托、邮政储蓄等数万亿元金融资产中的国有份额，还有一些大型央企兼营的金融机构积累的资产，据不完全统计，中国金融业的国有资产总额已高达150万亿元人民币[2]。

其次，国有企业的垄断很大程度上是行政垄断，造成了机会不平等。虽然国有企业也参与了市场化竞争，但国有企业的所谓市场竞争，大多数仍然是在行政保护之下的竞争。在国资委的文件中，已经明确规定了在涉及国计民生的军工、煤炭、电网电力、民航、航运、电信、石油石化等七大行业内，国有企业要保持绝对控制力，在其他许多领域也要保持“相对的控制力”。以行政方式保证和保护的国企垄断地位，造成了机会不公平。

第三，国有企业的利润大多数来自于垄断地位。以中央企业为例，根据国资委的数据，2011年中央企业实现营业收入202409.3亿元，实现净利润9173.3亿元[3]。由于央企所在领域大部分都是有市场保护的垄断领域，因此其利润与垄断地位有关。不过，央企的资产回报率并不高。有市场人士估算，央企现有28万亿的总资产，但2011年的净利润不到1万亿，剔除息税后的总资产回报率只有约3.2%，还不及银行1年期基准存款利率3.25%高。此外，国企还能获得税收、信贷、资源租等显性和隐性的补贴。国企到底有没有赚钱？这其实是一个很大的问题！

第四，国有企业正在“异化”为利益集团的利益。国企“异化”的核心特点，是从“全民所有”变成“部分人所有”，也就是为部分既得利益集团所有。比如，国家审计署曾披露，从2004－2008年，7家央企将10346.61万元收入直接用于发奖金、补贴和招待等开支[4]。统计表明，电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、大型商业银行等7个垄断行业职工占全国职工人数的8%，而其工资和福利收入却占全国总额的50%以上。

第五，国有企业在解决就业上贡献极少，就业基本由民营经济来承担。有统计称，垄断央企总共只解决了2900万个就业岗位，而仅仅台湾在中国大陆的企业就解决了2000多万个就业机会[5]。据不完全统计，民营企业解决了90%的新增就业岗位，城乡80%的就业岗位由民营企业提供。此外，民营经济对中国GDP的贡献率已超过60%，提供了76%的政府税收，出口商品的60%[6]。

上述诸多方面显示，国企改革已经成为中国市场的一个大问题。当前中国经济中的诸多问题，中国民营企业普遍面临的发展环境恶化，都与国企改革滞后有关。在我们看来，国有企业改革发展到现在只进行了一半，上半场的国企改革解决的是国企的机制问题，从计划经济状态下“解放”国企，推动国企像企业一样参与市场活动。在上半场的国企改革完成后，改革中留下的国有企业，绝大部分都从改革中受益。尤其是近十年来，国企改革实际上变成了国企利用市场手段（如资本市场）强化自身实力、强化市场资源体系控制和垄断地位的实践。

那么，下半场的国企改革要实现什么目的呢？在作为独立智库的安邦研究团队看来，国企改革下半场的任务，是要从中国整体市场化改革的需要出发来改革国企，建立公平、有效率的市场经济，在全社会范围内有效配置资源，最大化地为中国市场和中国的老百姓创造财富、提供福利。在下半场，改革政策的制订者不能只从国企来考虑问题，而要从整个中国市尝从未来的发展来布局谋篇。

但遗憾的是，现在国企改革似乎失去了方向感，更多的声音来自既得利益集团，他们主张最好不要再改革，因为现在已经非常好了，在国企改革问题上甚至连吓唬中央的声音都有，“经济安全”、“国家利益”、“执政基础”，这些大帽子满天飞。但另一方面，在上半场改革中抢占优势地位的国有企业依然我行我素，罔顾老百姓的不满情绪，高消费、个体腐败与集体腐败并行、搞特权、大搞房地产导致地产调控、垄断电力石油领域等等现象，都说明了当前国有企业反对改革的真实动机——保护既得利益。

不能不提的是，在朱镕基时代，中国还能够推动国企改革大步推进，现在再推动国企改革的难度则要大得多，甚至连有勇气推动国企改革的人都缺乏。在经济处在调整期时，国企改革已经日渐成为引发民怨的问题。

不过，正如安邦首席研究员陈功所言。国企改革既然是问题，终究是躲不过去的。陈功预期，在十八大之后，国企改革这个民怨沸腾的问题最终需要解决，必须推进。面对现有的国企改革困局，如何来推动新的国企改革？这就需要在改革的思路上有突破，找到国企改革的新路径、新办法。

国企改革的“安邦构想”

智库的重要作用是发挥建设性的影响。作为有建设性的独立智库，安邦的智库学者团队很乐于参与国企改革的设计。实际上，安邦在参与国企改革的决策支持实践中发现，在中国的立法机构和行政机构中，目前虽然也在推动国企改革、设计国企改革，但他们所谈的国企改革完全不是市场化的改革，目标主要是如何做大做强国企，强化国有经济的力量。在我们看来，这种改革设计的出发点就有问题，它着眼的是国企群体这个局部，目标是强化国企的实力，完全忽略了什么样的市场体系对中国最有利这个根本问题。在某种程度上，这样的设计甚至可以说是反市场化的。在这种情况下，市场很难期望国有企业改革会有突破。事实上，中国近两年一直呼吁的改革“顶层设计”，但讲了很长时间也没有看到有什么新内容，让人失望。

在安邦，陈功带领的国企改革研究团队认为，要想设计国企改革的可行的、建设性的方案，除了坚持国企改革要实现的根本目标之外，还必须注意几个问题：一是承认目前围绕国企的利益格局的现实，并在改革方案设计中加以考虑；二是要考虑国企改革与中国政治现实的关系，并在国企的监管层面来加以体现；三是要尽量避免对抗性、颠覆性的制度设计，要通过路径设计来解决制度方案的设计问题。考虑这些因素并非在国企改革原则上妥协，一切的考虑，都是基于现实的可行性和可操作性。

以共同基金方式实现国企改革

安邦对于国企改革的新思路，可以称为国企改革的“安邦构想”。陈功在提出这一构想时所设计的核心思路是：从金融角度入手，以金融为抓手，大规模地推广共同基金，以发展共同基金的方式来实现国企改革。

共同基金的概念来自国外，英文是mutual fund。它的核心意思其实很简单，就是汇集许多小钱凑成大钱，交给专人或专业机构操作管理以获取利润的一种集资式的投资工具。在实际的运作中，共同基金更多地表现为一类投资公司。在美国，共同基金除了证券投资外，还投资黄金（或其他贵重金属）、期货、选择权（options）和房地产等。每个基金公司都会雇佣投资专业人士来管理基金的投资组合，这些专业人士可以组成团队来经营基金，有些投资公司甚至委托其他公司或自由投资专业人士来帮助公司进行资本运作。

在国内，共同基金的正式名称为“证券投资信托基金”，由信托投资公司依信托契约的形式发行受益凭证，主要的投资标的为股票、期货、债券、短期票券等有价证券。投资者作为基金公司股东面目出现。它在结构上类似于一般股份公司，但本身不从事实际运作，而将资产委托给基金管理公司管理运作，同时委托其他金融机构代为保管基金资产。

在国企改革中引入共同基金的方式，其基本方案是，中国政府（可能是各级政府）只是共同基金中的一员，是其中的一个组成部分，也可以是最主要的组成部分，成为基金的主要发起人。但是，这类共同基金的成员并不限于政府，它还要利用政府的号召力和优势地位，吸引更多的社会资金、民间资金和境外资金，进入共同基金来谋求共同发展，做大共同基金，做大投资规模。这相当于是在市场经济条件下，在全球范围的金融领域内的大规模招商引资。

在这种模式中，政府发起成立共同基金之后，基金将会完全按照金融业的市场规则来运作，政府发起者（比如财政部）只是作为共同基金的大股东，基金的运作则交给聘请的职业经理人来进行。考虑到政府发起的共同基金可能规模很大，这类基金既可以按“基金中的基金”的方式来运作，将资金投入到其他的投资基金中；也可以直接委托基金管理公司来负责投资运营。

共同基金投资到具体的企业之后，可以通过企业的董事会来发挥股东的作用，施加影响。但是，与过去的国有企业管理有一个很大的不同是，政府不能直接对企业指手划脚，不能决定企业的人事问题、薪酬问题、投资决定等，说白了，不能干预企业的日常管理和运营。将政府与企业进行比较彻底的“区隔”，这在现有的国资委体制之下很难实现，尤其是现在中央企业的高层管理人员，他们更像是政府官员而不是企业家，对他们的任免也不是由企业董事会来决定，而是直接听命于中组部。这种管理和干预的方式，在共同基金模式之下将不会出现，所以这是共同基金推动国企改革的重要作用之一。

在“安邦模式”下，企业、基金管理公司与政府的联系，主要是资金意义上的联系，体现为股权关系。企业、基金管理公司对政府的责任，则主要体现在投资回报上。至于基金投资什么企业，主要是着眼于政策，主要着眼于投资回报，而不是根据企业的所有制属性。在这种模式之下，很可能出现这样的情况：财政部发起的共同基金，也可能大量投资若干有增长潜力的民营企业和产业，从而改变过去中央在政策上长期推动对民企开放、却长期让政策放空的局面。在安邦研究人员看来，这种局面正是有效利用国有资产、有效配置资源的一种典型场景，也是我们设想的未来国企改革要实现的目标之一。