经济转型新动力：变大国经济为战略优势

深化改革、塑造经济增长新动力成为未来中国经济面临的重大挑战和机遇。未来改革如果能够通过解决好教育和创新、收入分配、医疗卫生和社会保障、政府间关系等领域的制度性问题，充分利用好中国的人口优势、市场优势，形成规模经济，这将是中国经济实现新的历史性飞跃的动力之源。

改革开放三十多年来，中国经济年均增长率达到近10%，已经成为世界第二大经济体和第一大出口国，与此同时，也积累了很多影响可持续性增长的问题，这些问题的积累既与体制的不健全、不完善有关，也与沿海地区以出口为主导、以投资为中心的增长模式的脆弱性有关。在此形势下，深化改革、塑造经济增长新动力成为未来中国经济面临的重大挑战和机遇。

十字路口的中国经济

中国改革开放以来特别是近十年的高速增长，其动力主要来源于以下几方面：一是在承接全球产业梯度转移的过程中充分发挥后发优势，在吸收和应用成熟技术方面远远超过其他处在工业化进程中的国家，国家的经济技术实力得到了大幅提升。二是沿海政策性地区出口导向型经济快速发展。中国拥有潜在的大规模国内市场和低成本的生产要素，随着高素质劳动力大量增加，以及基础设施水平的不断提升，吸引了越来越多的经济体把生产设备转移到中国，在中国建立工厂。在国内富有弹性的农村劳动力的支持下，这种沿海经济的发展促使中国成为大规模产品制造的“世界工厂”。三是2002年下半年以来，中国经济增长体现出投资主导型的特点，在建设和改善物质基础设施上成绩斐然。2002年以来，投资成为拉动中国经济增长的“三驾马车”之首，即便不考虑实施财政刺激计划的2009年，2002～2010年投资对GDP的平均贡献率也达到46.6%，高出全球平均水平20个百分点，也高于其他任何国家。“向上负责”的政治体制和财政分权相结合，极大地调动了地方政府投资于物质基础设施的热情：基础设施的改善不仅有利于“招商引资”，从而加速经济增长、改善政绩，并且其本身就是最容易度量的政绩。

随着经济发展水平的大幅提升和国际环境的变化，中国的发展方式开始遭受越来越严峻的挑战，自2011年初开始的经济增长速度连续下滑意味着中国经济走到了十字路口，以下问题的根本性解决迫在眉睫。

粗放型经济增长方式的不可持续性凸显。对中国经济增长来源的分析表明，60%～75%的增长来自生产要素投入，主要是资本投入。在这种增长方式下，一方面资源环境承受着巨大的压力，另一方面，高新技术产业生产的高附加值产品所占比重较低，呈现“两头在外、大进大出”的国际贸易格局。随着国际范围内生产成本的不断增长和生产能力的大规模扩张，产品生产的利润被大幅压缩。因此，中国迫切需要加速技术进步，通过技术创新和产业升级降低GDP的能源和资源依赖系数，提高边际利润率。目前，中国用于研发的支出已从2000年占GDP的1.1%上升到2011年的1.8%，成为世界研发支出的第二大国，并在积极探索建立研发成果转化的创新机制，但是中国要真正实现能源节约、资本密集、知识和创新主导型增长，仍需要多方面的协调改进。

贫富之间、城乡之间、沿海内陆之间不平等程度过高。收入差距的持续扩大是中国发展中一个备受关注的问题。数据显示，2011年中国城乡收入差距为3.13倍，最富有省份的人均GDP是最贫困省份的5.19倍。尽管由计划向市场的制度转型在提供激励的同时对不平等的上升也有所推动，但过高的经济不平等向机会不平等转化，已经带来了严重问题。表现为，一是地区之间经济发展水平特别是公共物品提供的差异，导致大城市的过度拥挤以及贫困地区教育、医疗等公共服务的缺失。二是经济不平等程度过高会使经济制度和社会安排系统性偏向影响力较大者的利益，从而阻止资源流向高回报的地方，产生经济成本。过高的不平等很容易在代际之间传递，不仅容易激发社会矛盾，还对长期经济增长有明显的负面影响。

国际经济疲软下出口型增长向内需型增长转变困难重重。中国要转变对外依存度较高的出口型增长为自我可持续的内需型增长，需要家庭消费贡献更大的力量，这一目标之所以难以实现，一方面是由于政府公共服务供给投入不足、效率不高的问题。基本公共服务供给不足使得居民在相应方面的替代性支出以及居民储蓄率保持在较高水平，大大挤压了消费的增长空间，另一方面，近十年来，国民收入分配格局向政府和企业倾斜明显，劳动收入在国民收入初次分配中的份额持续下降且低于国际水平。经济增长没有带来居民收入的同步增长，直接导致了国内家庭消费的不足。

新的动力在于将大国经济转化为战略优势

“大国经济”是中国经济发展中一个最主要的特征。随着中国经济发展水平的不断提升和市场经济的日渐成熟，中国广阔的消费市场对世界产生了越来越大的吸引力。如果中国能在分享全球规模经济效益的同时，在国内加强具有不同资源禀赋和技术专长的区域之间的经济合作，从而拓宽市场、形成规模经济，必将带来经济发展的新飞跃。中国现有的经济发展模式主要得益于劳动力成本优势，土地、资本等要素的价格形成机制及环境成本形成机制滞后所导致的低投资成本以及沿海政策性地区良好的制度环境和现代化经济结构所带来的快速增长。这意味着我们在高质量人力资本的利用、国内消费对GDP的拉动以及整合国内市场形成规模经济方面还有很大的改进空间，而这些基于“大国优势”的发展特征对于中国走出当前的发展困境，形成可持续的协调发展，至关重要。

人口优势。将人口负担转化为战略优势是一项富有挑战且振奋人心的工作。事实上，无论是劳动收入的提升、收入差距的缩小还是经济增长方式的转变，最根本的问题还是劳动力的人力资本含量。劳动收入的提高从而促进中产阶层的壮大，其基础在于劳动生产率的提高和企业利润的扩大，否则劳动收入提高的结果很可能是成本推动型的通货膨胀。同时，粗放型经济增长方式在利润率不断降低的情况下，留给劳动收入提高的空间越来越小，而人力资本的提高是经济增长方式转变的题中之义。因此，使中国的人口优势成为新一轮经济发展的强劲动力，需要我们关注高质量人力资本的积累，特别是农村教育水平的提升，这将对中国的农业现代化、城市化和城乡协调发展产生深远的影响。

市场优势。中国拥有依靠内需消化自身生产能力的潜力，其庞大的消费市场也是吸引外资的一个方面。当前世界经济萧条给中国经济造成的压力，强化了中国对于启动消费的思考。节俭的传统美德以及经济快速增长下的家庭消费习惯改变缓慢，固然是中国消费水平偏低不可忽视的长期因素，但更重要的是公共物品供给不足、社会保障制度不完善、劳动收入偏低、收入差距过大对居民消费形成的限制。充分发挥消费市场对中国经济发展的长期推动作用，有赖于这些深层次问题的解决。

规模优势。中国存在着较为严重的市场分割和地方保护主义，这与中国的基本制度安排有关，它是“政治集权与经济分权的合体”，特别是从支出角度看，中国是世界上财政分权做得最深入的国家之一。这种制度安排有其合理性：中国一些省份的面积比部分欧洲国家还要大。因此，分散化管理能够利用当地政府的信息优势满足居民的需求和偏好，从而提高公共部门的资源配置效率。与经济分权化形成制衡的是政治集权化，这促使某些地方官员为获得政治晋升而采取“向上负责”的政策。在区域间经济结构相似的条件下，地方政府间展开了经济增长的“锦标赛”。锦标赛竞争有力地促进了中国的经济增长和市场经济发育，但也造成了市场分割和地方保护主义盛行。一些地方政府倾向于追求“大而全”的产业结构体系，出现了大量重复建设。

除了政府间关系的制度安排外，中国国内市场整合的另一个限制因素在于，沿海与内陆地区在经济发展水平和制度环境方面差异过大。东部沿海地区作为改革开放率先发展的地区，经过三十多年的发展，已经形成了较为完善的、与国际接轨的市场经济制度，以及具有现代特征的、较为完整的产业结构，而中西部大部分地区在制度环境和产业结构上都与东部有着较大差距。因此，整合国内市场，更好地实现中国发展的规模经济，特别需要改善政府间以及落后地区的制度环境，从根本上消除阻碍区域间经济合作的障碍。

聚焦“大国优势”的经济转型

中国现有发展模式正日益凸显出不可持续性，以充分发挥“大国优势”作为中国发展新动力应当成为下一步经济转型的中心。目前阻碍中国发挥“大国优势”的，说到底还是制度问题，而这些问题在很大程度上都与民生有关。无论是提供更好的教育、医疗和社会保障，还是为市场运行和技术创新创造良好的环境，都需要政府发挥更为积极的作用。因此，发展的智慧在于将政府行为界定在适宜的范围内，并在此基础上提升政府行为的质量。

政府的作用首先在于维护市场的竞争性和规则性。聚焦“大国优势”的经济转型，一个重要的方面就在于减少价格扭曲、加强法制建设，让市场在资源配置中发挥基础性作用。具体来说，一是要完善土地、资本等要素的价格形成机制及环境成本形成机制，减少因要素价格扭曲而导致的不平等和因成本扭曲而导致的粗放式生产。二是建立以法治而非“关系”为基础的市场经济，避免因权力设租、寻租而导致的机会不平等和分配格局扭曲。三是要进一步深化对国有经济的战略性调整。目前国有企业，特别是垄断企业在生产效率和技术创新方面并没有达到应有的水平，在改进生产效率方面动力不足。不仅如此，国有经济中所出现的国企高管薪酬过高、员工工资福利过高、国企利润分配上的“内部沉淀”与“闭式循环”等问题已经对收入分配产生了较为明显的负面影响。下一步的改革必须处理好国有经济与市场的关系，最大可能地减少其对产品和要素价格的扭曲，发挥好国有经济对市场的补充和促进作用以及对公平所应有的正面影响。

聚焦“大国优势”的经济转型，特别要促进中国公共服务水平的提高。政府间财力高度失衡、政府间职责分工不明确、以及“对上负责”的制度体系在提供激励方面的单一性，是限制中国政府在公共服务方面发挥更积极作用的主要因素。一是政府间财力失衡。2010年地方政府财政收入占总财政收入的48.9%，却承担了82.2%的财政支出，其中中央的转移支付占到地方支出的36.9%。这种财政分配格局增强了中央政府调节宏观经济、平衡地区发展和推动公共服务均衡发展的能力。然而，中央转移支付政策的运行效果并不理想。中央的再分配能力受到了“渐进性”改革的限制，为了减小阻力，改革保证各省收入不低于1994年前的水平，并对收入增加的省份返还部分新增的收入。这限制了中央政府可用于再分配的资金，并有扩大地区收入差距的倾向。此外，专项转移支付只着重投入控制，而没有明确的绩效标准及配套的责任机制，资金使用效率低下。二是政府间职责分工不明确。在目前的政府间支出责任安排中，具体的职责分工并不明确，特别是省级以下政府的责任由各省级政府自行规定，这可能引起诸多问题。一方面，由于缺少清晰的责任安排，所以在由哪一级政府负责提供资金方面就造成了很大的混乱，这很容易造成支出责任的层层下压，导致县级政府资金不足，基本公共服务供给缩减，而有些上级指令根本没有资金支持。另一方面，笼统的责任协作会弱化地方政府的责任，很容易导致公共服务供给不足。三是“对上负责”的制度体系在提供激励方面的单一性。在“对上负责的”的制度体系下，当地居民的需求和偏好并不是地方政府优先，对地方官员的考核标准还是集中在其所实现的投资和增长上，这就导致一些地方政府倾向于把更多的精力和财力放在实现易于衡量的发展目标上，从而降低了公共服务提供的质量和水平。但随着民众和中央政府越来越重视教育、健康、环境等非增长因素，中央政府在衡量地方政府是否出色地实现了多重目标，据此做出人事安排方面就遇到了很大的困难。

以上问题相互联系，阻碍着中国公共服务水平的提升，聚焦“大国优势的”的经济转型应当着力解决好这些问题。第一，要完善转移支付制度，确保基本公共服务均等化。在税收协调允许的范围内，将更多的财政收入向下转移，增加基层政府可获得的资源。引入明确的转移支付标准，这个标准应考虑到地方政府的财政状况和支出需要，并明确转移支付的资金来源和分配办法。考虑逐步取消对富裕省份的税收返还。对于教育、医疗、社会保障等重要公共服务，引入以绩效为标准的转移支付，确保在全国范围内达到最低服务标准。第二，要形成合理、正规和稳定的政府间责任分配体系。优化政府间职责分工安排，将部分支出责任从较低级政府向较高级政府转移。形成着重于明确界定各级政府职责，而非协同责任的稳定的责任分配体系。第三，要正确激励地方政府，提高地方政府质量。通过多种方式，激励地方政府均等对待投资增长和公共服务提供，这些方式包括：鼓励公众参与预算决策，通过改革户籍制度提高人口流动性来加强各地的民间力量，设计衡量地方政府质量的指标体系，定期进行测评并公布测评结果等。

政府的作用还应包括构建良好的创新体系推动科技进步，以及在整合国内市场方面加强顶层设计。中国具备获得更广泛的科技能力的经济规模和工业潜力，但这一潜力的实现却需要旷日持久的努力，聚焦“大国优势”的经济转型应当关注以下四个方面：一是通过税收激励和偏向创新型企业的产业政策，鼓励企业的研发活动和国内外大学和企业的联合研究，为获得更高的创新能力打好基础。二是增强核心大学对创新活动，主要是人才培养和基础研究领域的贡献。致力于大学教育和研究质量的提高，在此基础上鼓励大型院校增加同商业公司的联系。三是建立和强化中介组织，为重点研究和研究成果转化提供制度性和组织性渠道。四是通过提供高水平的公共服务和高质量的基础设施，提高中心城市对人才和知识密集型活动的吸引力。此外，中国还应加强在国内市场整合方面的顶层设计，通过对地方政府提供合理的激励以及大力改善中西部地区的制度环境，发展国内区际分工和区际贸易，推动国内经济的大循环。

(作者为南开大学经济学院教授、博导，南开大学经济学院博士研究生)