环境敏感区应实行双向环评

近年来，在一些城市，随着规划调整和建设发展，不少先建的工业区特别是化工区周围，规划、建设了大量的居住区，最严重的甚至隔路而建，形成了居住区包围工业区的局面。

由于居住区和化工区交错分布，不仅让居民深受环境污染之苦，更存在巨大的安全隐患。此外，随之而来的投诉，特别是涉气投诉急剧增加，成为环境监察和信访调处中最为头疼的问题。

从污染防治和环境监管的角度看，由于区内企业众多以及废气传输的特性，有时候很难确定污染的来源，存在单个企业监测结果达标，但叠加后区内大气整体超标的情况。

此外，由于我国现行空气质量标准偏低和缺失，存在某一区域大气即使达标，但仍有可能造成人体不适的情况；还由于部分企业出于降低运行成本以及缺乏责任心，废气治理设施不能保证正常运转且难以监测；更由于废气的飘散性和难控性特点，加之目前国内废气的治理手段单一、技术不高，使得目前部分居住区和化工区的距离即使符合卫生防护距离的要求，仍有可能因气压、风向等因素受到影响。

但是，造成上述问题更深层次的原因还在于立法的漏洞。《环境影响评价法》第二条规定:“本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。”

这样定义环境影响评价存在一定问题。对于工业区建在先、居住区建在后的情况而言，只考察作为污染源的居住区建设中和建成后对周边环境的影响，但并未反过来考察周边环境对居住区的宜居性存在的影响。即不对规划和建设项目本身的选址是否恰当予以评价，不对位于不同环境中的规划和建设项目提出特殊的防护要求。

这样一来，居住者应享有宁静、舒适环境的权利容易被漠视，最终导致居住区包围工业区，老百姓深受其害、投诉不断，环保部门疲于应付、左右为难，最后企业只好搬迁。

此问题的严重性，环境保护部早有认识，并在《关于加强城市建设项目环境影响评价监督管理工作的通知》(环办〔2008〕70号)中要求:“对旧城区改造、新城区建设、大型房地产开发项目，必须科学论证项目的环境影响和选址的合理性，注意周边环境问题对拟建项目的影响，在环评文件和批复中，明确要求房地产开发商在预售房时必须公示有关环评及环保验收信息；在工业开发区、工业企业影响范围内及可能危害群众健康的区域内不得审批新、扩建居民住宅项目。”以从源头上防止环境污染和投诉纠纷。用心可谓良苦。

但是，由于此《通知》既非法律、法规，也非部门规章，仅是环境保护部的一个规范性文件，效力偏低。而且，此《通知》的规定过于原则，如，怎么“科学论证选址的合理性”？怎么“注意周边环境的影响”？界定“可能危害群众健康”的污染因子有哪些、标准是什么？

特别是化工区周围，污染因子特殊而复杂，现场监测和在线监控的难度都很大。据调查发现，各地环保部门对此《通知》有不同理解，主要问题是无法约束其他部门和地方政府，执行的效果并不如人意。

因此，要从源头和根本上解决问题，应从尽快完善立法漏洞，以法定的形式确立环境敏感区(环境敏感建设项目)环境影响双向环评制度入手，可依次考虑以下方案:

第一，推动《环境影响评价法》修订，或由地方性法规先行尝试，确立环境敏感区(环境敏感建设项目)的双向环评制度。

《环境影响评价法》的这个漏洞已经存在，要想从根本上解决因为立法漏洞带来的问题，最好就是在国家立法的层面上进行修订。当然，修法并非易事。因此，具备条件的地区可以地方性法规的形式，先行确立环境敏感区(环境敏感建设项目)的双向环评制度。

具体可以这样规定:在对居住、文化、教育、办公、卫生以及其他环境敏感区或环境敏感建设项目进行环境影响评价时，环保部门应增加周边环境对这一区域自身影响的评价，审查此项目建成后能否符合相关环境质量标准，并可以要求建设单位提供相关数据和检测结果，以及预防和减轻不良环境影响的对策和措施。

第二，以部门规章或政府规章的形式，对环境敏感区(环境敏感建设项目)环境适宜性的预评定和验收评定作出具体规定。

在法律修订或地方性立法无法马上付诸实施的情况下，或即使已经通过法律修订或地方性立法的形式确立了环境敏感区(环境敏感建设项目)的双向环评制度，但具体怎么执行，执行什么标准，环境保护部或具有规章制定权的地方政府可以部门规章或政府规章的形式，制订更加具体、更具可操作性的配套办法。

在这方面，重庆市已经先行先试，出台了《重庆市商品住宅建设项目居住环境适宜性评定暂行办法》。根据此《办法》，在环评阶段，环保部门要对拟建商品住宅建设项目居住环境适宜性进行预评定；在竣工环保验收阶段，要对商品住宅建设项目居住环境适宜性进行验收评定。

与现行的环评制度相比，此《办法》除强调项目建设中、建好后对周边环境的影响，还强化了周边环境对拟建商品住宅建设项目的影响。《办法》也是对“环办〔2008〕70号”《通知》相关要求的落实和细化，可供各地参考。

第三，在既无法律、法规确立双向环评制度，又无规章细化环境适宜性预评定和验收评定的情况下，地方环保部门要主动作为。

地方环保部门应该明白:如果事前不主动，事后只会更被动。因此，要主动向政府提出推进规划环境影响评价的建议，在规划的编制和控制中充分考虑环境因素，努力从源头上避免布局的不合理；在受理和审批环境敏感区或环境敏感建设项目的环评时，应利用环境监测上的技术优势，主动增加周边环境对该区域环境适宜性影响的评价，对“选址敏感、影响面大、群众可能反应强烈”或周边环境“可能危害群众健康”的项目，及时与有关部门沟通，积极向政府汇报，阐述利弊得失，以达成共识，防患于未然。