吴登盛政府登台后的缅甸改革评析

吴登盛出任缅甸联邦总统以来，推行的改革前所未有，令世人震惊，但改革既非吴登盛个人的即兴之作，亦非缅甸政府的权宜之计，而是对前军政府国家转型战略的深化，是一项长期战略。虽然面临如何提高治理水平、真正实现民族和解、避免落入“资源诅咒”陷阱等难题，但缅甸改革总的进程不会逆转。

2011年3月吴登盛出任缅甸联邦总统以来，缅甸政府采取了一系列大刀阔斧的改革措施：主动与政治反对派和解，推行民主改革；积极推动民族和解，与少数民族武装组织签署停火协议；加强宏观调控，改善经济发展环境，注重民生。吴登盛政府这种自上而下的大胆改革令世人所料不及。在缅甸国内外，人们普遍对吴登盛政府的改革表示欢迎的同时，也对其改革动机存有不同的看法，甚至有人怀疑其改革的诚意。本文在回顾一年多来吴登盛政府推出的改革举措的基础上，从国家转型战略的角度评析吴登盛政府改革的动机、难题及前景。

一、大胆务实的改革

吴登盛在就职演说中曾明确表示要推进国家民主转型，实现民族和解，强调要加强法治和善治，改善国民的基本公民权以及社会、经济、教育状况等。他的这些主张与前军政府的立场明显不同，但当时缅甸国内外没有多少人对吴登盛新政府抱很大希望。“许多外交官、分析人士以及民主人士认为，新的准文官政府只不过是‘新瓶装旧酒’。”然而，在执政一年多的时间里，吴登盛政府采取了一系列出人意料的改革措施。

在政治上，吴登盛政府采取和解的立场，切实推进民主化改革。一是主动向最大反对党全国民主联盟领袖示好，说服其参与政府主导的政治进程。2011年8月，吴登盛亲自与昂山素季进行会谈，并表达了真诚变革的愿望。吴登盛政府还提议修改选举法，取消了被判入狱者不得参加政党的“昂山素季条款”，使全国民主联盟得以重新登记为合法政党。2012年4月1日，全国民主联盟参加议会补选，一举赢得了45个席位中的43席，从而进入议会。昂山素季还历史性地被允许出国参加世界经济论坛东亚会议，出访欧洲五国和美国。在最近访美期间，吴登盛公开称赞昂山素季，在谈到她成为总统可能性时表示，“如果人民接受她，我也必须接受她。”二是释放政治犯。到2012年1月，政府已释放了300多名政治犯；9月17日，政府又释放了500多名犯人，其中至少有80名政治犯。三是放松对新闻媒体的审查。吴登盛上台不久，政府就开始放松对新闻媒体的审查，如缩小出版物的审查范围，开放Skype、雅虎和YouTube等曾被禁止的网站。2012年8月20日，缅甸政府宣传部（Ministryof Information）宣布取消新闻审查，9月17日，又宣布成立一个更独立的临时新闻委员会，在新《媒体法》实施前进行行业管理。四是切实改善和保护公民的基本权利。2011年9月，缅甸成立了全国人权委员会；2011年11月，吴登盛签署《和平集会与和平游行法》；2012年3月，新《劳工法》颁布实施。著名的反对派人士昂梭（Aung Zaw）说：“在过去不到一年的时间里，缅甸新政府所采取的政治改革措施比前军政府二十年所采取的政治改革措施还要多。”政治改革是吴登盛政府整个改革的最大亮点，它不仅开启了缅甸包容性政治进程，为实现全国和解迈出了关键性的一步，而且注重改善和保护公民的基本权利，展现了政府民主改革的决心。

在民族问题上，吴登盛政府开启了和平进程，倡导政治解决民族问题。2011年8月，吴登盛公开呼吁所有少数民族武装组织参与和平谈判，还成立了两个和平谈判小组，负责与所有主要少数民族武装组织进行会谈。到目前为止，已参加和谈的少数民族武装组织除克钦独立组织外都与政府签署了停火协议。这些协议大同小异，主要包括四点：结束战斗，实现停火；建立联络处；在辖区外有军事行动须通知对方；未来举行进一步会谈。签署停火协议只是民族和解的第一步，吴登盛在2012年3月1日的议会演讲中明确提出了基于彬龙会议精神实现民族和解的路线图。第一步是在邦一级进行会谈，实现停火；第二步在联邦一级就一些重大问题进行会谈；第三步由包括政府、各民族领导人、各政党与各政治力量以及人民代表在内的所有政治参与者在议会签署协议，并以相互理解、平等和发展为原则，保证永久和平。目前第一步已初步完成，第二步已开始进行。5月17日，缅甸成立了以吴登盛为主席的联邦和平中央委员会和以副总统赛茂康（SaiMauk Kham）为主席的联邦和平工作委员会，以推动政府与少数民族武装之间的和谈进程，争取实现国家的永久和平。

尽管民族和解路线图与少数民族武装组织的要求仍有不少距离，但吴登盛还是展现了极大的诚意。一是明确提出民族和解应由所有利益攸关方共同达成。这比少数民族要求的三方（军方、昂山素季领导的全国民主联盟、少数民族）对话更具广泛性。二是明确提出互相理解、平等、发展的原则。路线图虽没有直接提及联邦精神、自治原则，但互相理解、平等、发展三项原则反映了广大少数民族民众的切身利益要求。

在经济上，吴登盛政府采取了一系列务实的改革措施。一是鼓励出口。政府先后两次降低出口税，2011年6月由10%降为7%，8月再降至2%。二是改善民生，增加对教育和卫生领域的投入。2011年6月底，吴登盛政府宣布增加2010年1月1日前退休公务员的退休金，每月最低退休金由750缅元提高到2万缅元。与上一财年相比，2012—2013财年预算中教育投入增加了三倍，卫生投入增加了两倍，而军费开支则相对下降了，其占总预算的比率由23.6%降到14.9%。三是实行统一汇率制。长期以来，缅甸官方汇率和黑市汇率并存，官方汇率一直固定在6.4缅元兑换1美元，2012年3月黑市汇率则是800缅元兑换1美元，二者相差120多倍。3月28日，缅甸中央银行宣布，自4月1日起实行有管理的浮动汇率，官方参考汇率为815—820缅元兑换1美元。四是增加贷款，刺激投资。2011财年，银行降低了利率，贷款利率由17%降为13%，存款利率由12%降为8%；2011年9月，议会通过了《小额信贷法》，以扩大对农民的小额贷款。此外，新修改的《外国投资法》即将出台，外国投资者将获得更多的投资优惠。

与政治改革相比，吴登盛政府的经济改革显得有些温和，但仍不乏亮点。一是改革举措务实。汇制改革改变了长期存在的混乱汇率，有利于宏观经济的稳定和发展。修改《外国投资法》，改善投资环境，有助于吸引投资，刺激经济发展。二是注重改善民生和平等发展。提高公务员的退休金、增加对教育和卫生领域的投入、扩大对农民的贷款、刺激出口，既有助于改善民生，消除贫困，也有助于平等发展。从实效来看，缅甸经济呈现出良好的发展势头。国内生产总值的增长率由过去四年平均4.9%（2010年为5.1%）提高到2011年的5.5%，预计2012年为6%，2013年为6.3%；外汇储备由2010年底的53亿美元增加到2012年3月的80亿美元。国际货币基金组织看好缅甸经济发展前景，称缅甸“有望成为亚洲的下一个经济边疆”。