吴登盛政府登台后的缅甸改革评析（3）

三、改革面临诸多难题与挑战

在任职周年演说中，吴登盛在肯定改革取得的成就的同时，坦言国家转型还没有完成，“我们还有许多工作要做，我们必须迈更大的步伐”。事实也确是如此。

政治上，缅甸还远未完成向多党选举民主转型。在《经济学人》信息部2011年民主指数排名中缅甸在167个国家中位列第161位。修改制订一部真正反映民意的宪法，被外界普遍认为是缅甸实现民主转型的关键。但是，吴登盛政府短期内不会面临来自民主派的巨大修宪压力。全国民主联盟接受吴登盛政府的和解立场，参与政府主导的政治进程，意味着修改宪法将按宪法规定程序进行。昂山素季说，“修改宪法，我们需要75%以上的议会赞成票，而军方在议会占有25%的议席，所以我们至少需要军方的一票，再加上其余75%的选票”，因此修改宪法很困难，它将是一项长远计划。如何加强政府能力建设、提高治理水平，是吴登盛政府面临的现实挑战。在2011年世界银行发布的治理指数中，缅甸总得分为19，远低于得分大都在130分以上的东盟邻国，甚至低于得分41的朝鲜。

吴登盛执政后缅甸国家治理虽有所改善，但仍存在一些短期内难以解决的问题。一是官僚机构能力不足。长期以来，缅甸一直是由军人直接或间接统治，军人几乎掌控了整个官僚机构，吴登盛政府虽然是文官政府，但从中央到地方的实际掌权者绝大多数是军人或前军人，由此造成了缅甸官僚机构能力弱。一方面，部队的等级制、服从命令、高级官员任用靠任命等做法移植到官僚机构中，使官员们缺乏工作的主动性和创新精神；另一方面，官僚机构中起决策作用的军人或前军人接受的主要是军事教育，他们不懂技术，特别是缺乏经济管理技能。就连吴登盛总统的一位重要顾问也说：“我们知道需要变革，但我们不知道哪些需要变革，也不知道如何变革。”二是法治不彰。自2002年以来，在世界银行治理指数排名中缅甸在法治方面一直排在213个国家中最后5%的国家之列。一方面，缅甸法律体系不完备，适应市场经济和民主建设需要的法律缺失，一些不适应时代要求的法律需要修改；另一方面，“缅甸缺乏独立、公正、有效的司法体系，而这不仅是向民主过渡所必需的，也是维护法治所必需的”。三是与前两个问题密切相关的腐败问题十分严重。在2011年透明国际发布的世界廉政指数排名中缅甸倒数第三，仅排在索马里和朝鲜之前。缅甸民族院议长钦昂敏（KhinAung Myint）坦承，“反对严重的腐败是当前缅甸面临的最重要问题”。

民族问题上，吴登盛政府面临的难题是如何真正实现民族和解。吴登盛政府虽然与主要少数民族武装组织签署了停火协议，但要实现真正的全面停火并非易事。一方面，目前克钦独立组织还未与政府正式达成停火协议，并且克钦独立军与政府军的武装冲突时有发生。另一方面，停火后少数民族武装组织的武装力量如何安置仍是难题。在目前的形势下，少数民族武装组织是不愿轻易放弃已拥有的武装力量，而根据目前的宪法规定，国家只能拥有唯一的联邦军。对于缅甸民族和解进程来说，政府与少数民族武装组织达成停火协议只是迈出了一小步，达成政治解决方案才是关键。缅甸民族问题由来已久，其根源在于缅甸政府与少数民族在国家建构问题上存在明显分歧。少数民族领导人的诉求主要包括四点：（1）主要民族一族一邦，即建立由掸邦、克钦邦、钦邦、克耶邦、克伦邦、孟邦、若开邦和缅族邦八个邦组成的缅甸联邦；（2）联邦议会由权力平等的两院（民族院和人民院）组成，民族院每个邦均享有平等的代表权；（3）各邦自治，联邦政府除保留外交、防务、发行货币等权利外，其余的权利交给各邦，特别是自然资源的所有权；（4）联邦政府的税收收入由各邦平均分配。从中我们不难发现，少数民族领导人所要求的联邦制和民族平等是建立在一族一邦和各邦自治之上的。对吴登盛政府来说，这两点难以接受。其一，缅族占多数的地区目前分为七个省，一族一邦意味着要彻底改变这种行政区划。其二，如果实行一族一邦，缅族无论在议会享有的代表权还是从联邦政府税收收入中所分配的份额都会大为减少，而缅族人口约占全国人口的2/3。其三，目前七个民族邦的面积约占全国领土的2/3，且资源丰富，各邦如果按少数民族的要求实行自治，就意味着人口占少数的少数民族将占有更多的资源。

经济上，吴登盛政府面临的最大挑战是如何使缅甸避免落入“资源诅咒”的陷阱，消除贫困。缅甸自然资源丰富、劳动力成本低，经济发展潜力巨大，但是，如果政策不当、治理不善，缅甸有可能落入“资源诅咒”的陷阱。其一，缅甸资源的出口收益到目前为止未能真正转化成生产资本。2006年以来，缅甸每年仅天然气出口收益就在20亿美元以上，但这些收入并没有进入政府帐目或政府预算，其管理和使用的具体情况外界不得而知。外界普遍认为，这些收入实际上是由军方掌控，且主要是用于军事目的。其二，在产权制度不清晰、法律制度不完善、市场规则不健全的情况下，丰富的自然资源可能诱使资源使用的“机会主义”行为及寻租活动的产生，造成大量的资源浪费和掠夺性开采，从而破坏自然资源产业的良性发展和宏观经济的正常运行。其三，缅甸石油、天然气、宝石、木材等自然资源大都在少数民族地区，这些地区本来就动荡不安，时常发生武装冲突，而资源开发的利益分配、强制劳动、非法征用土地、环境破坏等问题可能会引起新的矛盾和冲突。缅甸环境工作组一位工作人员说：“缅甸正处在建立和平的进程之中，我们只是迈出了第一步，即达成初步停火协议，我们担心，如果政府在这一和平脆弱的阶段加快对这些冲突地区的投资，它会引发更多的战斗、冲突，使局势更加紧张。”不稳定的局势无疑会阻碍经济的发展。