中共农村经济政策选择变迁的历史分析（2）

三、改革开放至今党对农村经济政策的转变

自从农村经济发展由分田到户向“三级所有、队为基础”的人民公社转变以来，农村经济陷入到既要为工业化提供农产品等资源性贡献、又要在缺乏相应激励制度的条件下获得发展的内部逻辑矛盾之中，结果“一方面，农产品供给不足，不能保证工业化和城市居民的需求； 另一方面，城乡收入差距持续扩大，一定比例的农民陷入难以维持温饱的贫困状况。 ”[13](P19)农村经济萧条、2.5 亿农民难以温饱， 最终促成农村内部展开了一场发轫于诱致性制度变迁的包产到户改革。 刚开始，来自农民内部的伟大创造并没有得到党和政府的认可，在 1978 年 12 月通过的党的十一届三中全会的决议中仍然有着 “不许分田单干，不许包产到户”的规定。 但伴随城市改革结果的不容乐观、 致使改革陷入一时困境的条件下，[14](P60)党和政府才对来自农村草根的改革冲动引起重视，在 1979 年通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》首次明确了，除某些副业生产的特殊需要和边远地区、交通不便的单家独户外，不要包产到户的规定；到 1980 年 9 月中央印发的《关于进一步加快和完善农业生产责任制的几个问题》便最终认同了发端于安徽小岗村的包产到户为主的农业生产责任制度。 从此，在全国逐步终止了推行二十几年的人民公社体制，明确了农户的市场主体地位，使农村经济渐趋纳入正常的发展轨道。 家庭联产承包责任制在得到党和政府的认可和全面推广之后，农民的积极性得到了全面促动， 农业生产在短时间内获得了井喷式增长。粮食总量由 1978 年的 30476 万吨增加到 1984 年的 40730 万吨，首次出现卖粮难的现象；农民收入则从 1978 年的 133.6 元增加到 1984 年的 355.3元，[15](P109，P90)大大缩小了城乡收入差距，比例由1978 年的2.57：1 降到 1984 年的 1.86：1；[16](P317)林业、副业、渔业、牧业也获得了快速发展。

随着农村经济的迅速发展，农村积累有了明显提高。 然而，以民生为核心的工业化活动在全国的发展， 却需要依靠来自农村地区的劳动力、资金、土地等生产要素的支撑。 自然地，伴随市场主体地位的确立，农村的大量生产要素流向了收益更高的城市中。 而此时，党和政府经济发展的重心再次转向了广大城镇，在资源配置上明显偏向城镇。 对于农村地区的各种公共产品的提供，“……很大程度上是上级政府的偏好，这种偏好可能有一些会有利于社会的发展，但是更大多数就是所谓的‘政绩工程’。 而且即使是有利于社会发展的公共产品，由于治理结构的原因可能根本不反映社区的需求结构，也就是没有考虑农业社区的承受能力。 所以，这种公共产品的供给越多，对于农业的社会再生产反而破坏也越大，甚至还会成为加重农民负担的一个重要原因。 ”[11]（P345）之后，中央政府虽然也对农村的税费等领域进行改革，但农民的负担不但没有减轻，反而加剧了对农村经济发展的负面效应，最终在二十世纪九十年代以后渐趋形成了影响农村经济持续发展的“三农”困局。

所幸的是， 中国政府在追赶策略下所选择的工业化路径最终在 2003 年前后得以初步完成，开始进入了工业化的中期阶段。 此时， 党和政府有能力改变长期以来对农村经济的剥夺政策。 面对“三农”困局，党和政府顺应了社会经济发展的轨迹，果断地采取了城市反哺农村、工业反哺农业的政策，开始按照“以人为本”的科学发展观的思路致力于新农村建设。 之后，中央连续以中央“一号文件”的形式大刀阔斧地推进农村经济发展，不但降低了农民负担、取消了持续二千多年的农业税，而且还加大了对农村经济的补贴力度。 同时，对各种涉农政策、 制度也进行了变通， 以更加稳定、持续地推进农村经济的发展。 然而，这一过程也遇到政策执行中的某些反复和各种阻力，如在2007 年美国次贷危机爆发之后，政府为了保证城市的稳定、企业的生存和就业的深化，仍然在一定范围和程度上延续了前期“倒逼”农村经济的政策，在不考虑农村经济实际的前提下推行机电下乡策略， 以吸收农村稍有改善的经济积累；而面临日益严峻的城镇房地产用地困局，政府又采取了所谓的“土地增减挂钩”，即依据土地利用总规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低， 用地布局更合理的土地整理工作目标。 该方法应该是切中时弊的，但各地在土地财政等因素作用下却频频引致了部分地区强制并村等活动，使广大农民“被上楼”后却面临生存困境。 当然，党和政府在农村经济政策的选择、推行、改进、深化方面， 确实越来越顺应了农村地区的实际，大大改善了农村地区的基础设施和农业的可持续性发展条件，以及公共产品的供给，提高了农民的收入、扩大了社会保障面。

四、结论与展望

总的来看，1921 年至今， 中国共产党在农村经济政策变迁中的路径选择完全迎合了中国社会发展不同阶段的核心目标，使中国由旧中国的“亡国灭种”、“多灾多难”和新中国成立之初的政治独立但经济“一穷二白”等现状转变成当前的世界第二大经济体。 农村经济政策的变迁过程尽管曲折、出现过某些悲剧性事件，但中国共产党基本遵循了以政府为主导的强制性路径选择方式，在政策的重要转折关头，采取了社会发展的核心目标“倒逼”农村经济政策择取策略，最终达到了农村经济服从于核心目标的目的；农村经济政策一旦选定，又会随着社会经济形势的变化而在政策的推行上深化发展下去。 如此路径的择取，明显是在缺乏外来资源援助和国内矛盾无法海外转嫁的结果，亦是中国工业化或自我重塑过程中资源转移、矛盾转嫁的结晶。 新中国成立之前，政治目标“倒逼”农村经济政策的选择，而国内外形势的变化则大大深化、 修正了政策的内涵，使之更加适合农村经济的实际，促进了党群关系的融洽；新中国成立至改革开放期间，重工业战略“倒逼”了农村经济政策的择取，自然在农村经济政策的推行中偏好农产品对城市的集中和阻隔农民进城；改革开放到 2003 年之间，民生工业化策略“倒逼”农村经济政策的取舍，党和政府在农村经济政策的走向上无形中选择对劳动力、资金、土地等要素向城市转移的策略；2003 年至今，和谐社会目标“倒逼”农村经济政策的取向，使党和政府正视日益严峻的“三农”问题，提出了新农村建设目标，推行了“多予、少取、放活”的策略。

回顾过去，展望未来。 党和政府在今后农村经济政策的取向上必然会更加注重农村经济的可持续性发展，增加农民收入、缩小城乡差距，加快城乡一体化进程。 当然，这一进程不会一帆风顺，会受到各种各样因素的约束，在农村经济的发展上仍然还会遇到传统政策择取思维的影响而出现某些波动，但城乡一体化、新农村建设和和谐社会构建的目标却会得到持续地推进，并在不远的将来得以实现。