城镇化、城市化、城乡一体化三者的关系

城镇化是中国现代化进程的一个大战略、大课题。十八大报告强调了新型城镇化对中国发展的重要意义。中央对城镇化高度的新定位引发了学界对城镇化的研究热潮，两会期间城镇化又成为代表热议的话题。那么，如何认识当前我国城镇化的进程、特点？新型城镇化在理论研究中有哪些争议问题？在具体推进与改革过程中存在哪些难题？本刊特邀请学者围绕这些热点问题，加以分析与探讨。

城镇化、城市化、城乡一体化三个概念常被混用，三者之间是什么关系

主持人：在当前有关城镇化的探讨中，城镇化、城市化与城乡一体化是常被提起且容易混淆的几个概念，能否简要介绍一下这几个概念的异同？

党国英：“城市化”和“城镇化”如果说有差别，也只是后一提法会提醒人们别忽视小镇或小城市的重要性。多数习惯使用“城市化”提法的人士，也并不反对发展小城镇，同时也不赞成巨型城市过度膨胀。翻译为英语，城市化和城镇化只能用一个词：urbanization。目前大家按中央文件的标准说法，统一使用“城镇化”这个词语，自然也很好。城乡一体化是中央根据我国国情提出的发展战略，与城镇化有密切关系。因多种历史原因，我国形成了严重的城乡二元社会经济结构，城乡差别很大，解决这个问题的办法是实现城乡一体化发展。城镇化有利于实现城乡一体化。如果不去推进城镇化，想保持农村人口总量不变、城乡经济比例不变，二元结构就不可能消除。所以，我们国家要在高度城镇化的基础上实现城乡一体化。估计城镇化率达到70%以上时，城乡一体化目标就基本实现。

“大中小城市的道路之分”是一个伪命题，警惕大中城市对于新兴的有活力的小城镇的剥夺

主持人：关于城镇化的发展方向或者是以什么规模推进，观点各异，或说以大城市为主，或说以中等城市为主，或说以小城市、小城镇为主，如何来认识这些观点？

李铁：我认为，当前所谓的“大中小城市”的研究、“大中小城市的道路之分”，是一个伪命题。为什么说是一个伪命题呢？

第一，老百姓选择就业，自己会选择流动方向。上世纪80年代我们就提出发展小城镇、发展中等城市、控制大城市等，结果根本干扰不了这个流向。人的选择是不受这样的政策干扰的，所以提出 “大中小城市”的发展方向和政策是没有太大意义的。

第二，行政等级化的资源分配体制，决定着资源一定是流向高等级城市。举个例子，计划分配的土地资源，基本上被省会城市所截留。前些日子去八省调查，询问某省会城市的负责人，“你们每年的土地指标是多少？”他说是35%的土地指标。我又问省会人口占全省的多少，他说是12.5%。也就是说，省会12.5%的人口占用了35%的土地指标。恰恰这些大城市、高等级城市把土地指标截留下来了。大量的资源被截留，意味着他们将比低等级城市、中小城市获得更多的发展机会。这导致了高等级城市的发展非常得快，但是问题也十分严重。在这种行政等级化的城市管理体制下，应警惕大中城市对于新兴的有活力的小城镇的剥夺。如沿海一些省份的地级市、县级市发展速度之快，城市建设水平之高，在相当程度上是依赖以行政手段向下获取资源。城市化的核心在于如何实现人口的转移，从沿海地区一些小城镇发展的历程看，一些传统体制下的小城镇已经发展到几十万人，吸收农村劳动力最具优势，但在体制上仍然处于被剥夺的地位。

城镇化与行政等级有什么关系，对城市体制的认定是否需要重新审视

主持人：这种行政等级化的城市管理体制对进一步推进城镇化有何影响？

李铁：城镇化的目标应该是指农民最终进入这些城市和建制镇。按照国际上一般对城市的认定，我们所有的建制镇的镇区都可以叫做城市，因为美国的城市设置达到人口3000人，就可以得到认定。可是在中国，建制镇的统计范畴是属于农村，而且建制镇又隶属于城市的管辖。如果我们提出城市化，那是否意味着各级城市政府利用自己管理上的优势权力，使得要素的走向更多向城市倾斜。

对于很多人来讲，一想到城市，就把这些城市类比为国外的城市。实际上，中国的城市因为行政区的管辖设置是有等级的，所以我们看到直辖市、副省级城市、地级市、县级市还有建制镇。很多人都会诧异，城市化和行政等级有什么关系？如果我们按照行政等级来看城市的话，我们很难区分城市的大小。例如广东的虎门镇，镇域人口已达百万，按照中国城市规划法划分的人口规模，已经属于大城市，但是这里只是一个建制镇。还好这个建制镇隶属于东莞市，东莞是个地级市。还可以举浙江省金华市的义乌市，这个县级市人口规模已经达到200万，这里指的是县域人口。城区人口也达到了近百万的规模，而上级的主管城市金华市，城区人口规模仅60万，虽然金华市在改革上已经下了很多功夫，放给了义乌市几乎所有的地级行政管理权限，但是义乌市作为一个城市，到底是按照大城市还是按照县级市，来确定它在城市等级中的地位呢？全国排名前1000名的建制镇平均镇区人口7.1万人，财政收入4亿多元，人均财政收入水平超过了县级市的平均水平。这些建制镇如果在其它任何一个国家，作为一个城市的地位是不可撼动的。但是在中国，正是由于行政等级的关系，这些建制镇处于地方行政等级的最底层，没有办法履行一个城市政府的正常的行政管理职责。最重要的是，正是这些建制镇、人口和经济总量较大的县级市和地级市，接纳了大量的外来农民工。例如，广东东莞的长安镇，镇区外来人口57万，本镇人口仅4万，作为一个镇级的行政管理权限，财政要上缴，你叫它如何解决如此庞大的外来人口的公共服务问题？正是在这个基础上，我们要重新审视对城市体制的认定。