城镇化、城市化、城乡一体化三者的关系（2）

新型城镇化可以成为一种刺激消费和内需的制度性变革，也有可能转化成为过去常见的政府投资带动

主持人：新型城镇化不仅是建设问题，更是改革问题。您认为当前推进城镇化首要要解决的问题是什么？

李铁：我国的城镇化走到今天这个程度，不能说过去的制度都是好的，更不能说都是坏的。城镇化还是要往前推进的，但要解决问题，首要解决的就是非农就业的问题。同时，我们要看到，过去各地政府的城市建设投资，开发商是最大的获利者，产生了利益格局一些不合理的现象。那么，今后的利益格局如何协调呢？另外，如何启动非农转移人口消费的问题也需要有更大的勇气和魄力。

因此，我们面临的不是简单的城镇化问题，是在一个既定的利益框架中如何重新决策的问题，2亿农民工和7500万流动人口能否成为决策的出发点，将会决定新型城镇化是否成为一种制度性的变革。2亿多非农转移人口的所有问题能够一次性解决吗？当然是不可能的，因为即使付出了整个公共支出，也不可能解决积累下来的所有问题。改革不是一下子打翻过去的东西，改革需要在不同的利益环境当中寻找更好的办法。

看到各种改革提法的时候，我更关注的是这些提法能否转变成为实际的行动。城镇化的各种提法目前可以说都还停留在表面上，还没有深入地揭开我国城镇化所涉及的各种利益格局，以及各种矛盾关系的化解。这些提法很可能在传统习惯的势力和观念的影响下，仅仅停留在表面上。新型城镇化本来可以成为一种刺激消费和内需的制度性变革，也有可能转化成为过去常见的政府投资带动。

城镇化要逐步增加市场、民办因素，避免重城市外观、轻权利制度的偏向

主持人：有一种说法，过去的城镇化与我国过去行政主导下的工业化过程很相似，新型城镇化如何汲取我国工业化的经验和教训？

周其仁：城镇化比工业化复杂。比较起来，一个工业项目定错了，一个厂子建错了，比起城市布局、投资和建设的出错，太“小巫见大巫”了。要承认，城市出错的迹象，现在已经不少。一个明显的情况就是人口特别愿意去的地方，经济聚得起来的城市，投资不足、设施不足、承载力不足。反过来，有不少地方，路修得宽宽的，楼盖得高高的，新城建得远远的，就是没人气。两边都不经济，何以至此？细究下去，还是现有的城镇管理是高度的行政化，从城市设立、土地获得、建设规划、福利标准，全部靠行政审批。如果拿工业化的经验来参照，现行的城市体制，比过去计划经济时代的工业体制，似乎更依赖于行政权力、行政命令和行政审批。

展望未来十年，中国的城镇化还可以大有作为。但是，国家工业化的历史经验也教育我们，如何为之，更为关键。在这个过程中，怎样避免过去重物理外观、轻权利制度安排的偏向，怎样减弱行政主导城市化的色彩，增加城市化进程中的民办元素和市场元素，是值得继续研究的题目。

主持人：政府在城镇化过程中该怎么合理界定自己的位置？怎样发挥“民办、市场元素”的作用？

周其仁：政府的功能很重要，但这把“刀”得用到合适的地方，不能乱用。政府起到的作用，一是集合信息，帮助大家借鉴先行者的经验；二是把规划做好；三是市场和民间实在不能做的，政府应该兜底，一旦市场有条件做了，要及时放手。

不能所有事情都是政府来做，不适合政府做的就应该退出来，允许民营资本力量更积极地进入到城市建设中。一些小城市，一个城市管委会可能就可以管好了。大量民间的因素，可以由下而上地发挥作用。举个例子，香港维多利亚港的一个新隧道就是一家公司修的，通过招投标选择公司，香港特区政府把收费权给它很多年。一个公司接手了，做错了市场要处罚它的，就承担财务责任。还譬如民办的工业园区，大型居民住区、城市综合体等等，几万人甚至10多万人，也可以民营、民办、民管，搞得人气很旺。这其中当然该政府管的还是政府管，如刑事案件等，没有政府当然不成。但很多社会性的、经济性的公共事务，不是非政府就管不好的。深圳有个天安数码城，还有一个华南城，都有新鲜经验，可以研究、提炼。

城镇化进程对财税体制提出挑战，如收益与风险的分享共担就是一个复杂的问题

主持人：城镇化与财税体制密切相关。您认为城镇化的进一步推进会对财税体制提出哪些新要求？

刘尚希：在城镇化过程中，会产生收益，也会发生公共风险，收益与风险该如何分享、共担是一个复杂的问题。这对当前的财税体制提出新挑战和新要求。

城镇化会带动经济增长，税收增多。同时，还会带动土地增值，农用地转为建设用地，土地资本化收益十分可观。土地还可以成为政府的融资杠杆，大大扩增政府可支配的经济资源。除了政府、农民和市民以及开发商等多方利益主体在横向上参与城镇化收益的分享外，还存在中央与地方之间纵向的收益分享。由此带来的税收，是按照分税制原则分享的。

同时，城镇化也会导致各种各样的公共风险。例如环境、生态问题、资源消耗引发的自然风险，以及农民进城带来的基础设施、公共服务的供应压力，还有征地、拆迁中的利益冲突引发的社会风险等。

我国现行的财政体制，考虑的基本面是收益的分配，没有形成一个全盘统筹考虑的收益分享与公共风险分担机制。如税收的划分，是没有考虑其背后的风险的，发展总部经济得来的税收，其社会成本低廉，而开矿、发展制造业得来的税收，其风险成本却很高。产生的收益有明确的体制安排，而公共风险却没有纳入财政体制，总是等到难以为继的情况下才会被迫分担。这很容易导致城镇化进程中的公共风险不断累积，无法及时地化解。显然，如何防控城镇化中的公共风险并对其未来成本作出明确的体制安排，是对财政体制提出的新挑战。