新型城镇化：老路不通，新途何往？（2）

市民化关键还在土改

当前，城市户口主要意味着与其相关的三项排他性公共服务。首先是以城市最低生活保障为主的社会救助服务，其次是以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排，最后是在城市公立学校平等就学权。

上述三项公共服务中，城市低保成本较低，基本不构成户籍改革的障碍，成本较高的主要是补贴性住房安排和子女平等就学权利。其中，保障性住房成本最高。

很容易理解的是，解决住房问题与实现子女在城市公立学校平等就学权，是流动人口举家迁移并实现市民化的两个基础条件。如果城市房价高企，而保障性住房拒绝外来人口，加上子女就学困难，以单身、临时性迁移为主体的人口流动模式自然难以避免。解决了流动人口的定居问题，农村剩余劳动力也就可以充分释放出来，缓解目前城市劳动力紧缺的局面。

解决农民工住房的一个思路，是政府为他们建设保障性住房，但未来10年－20年内，政府是否有财力、有意愿，以及足够管理能力为4亿－4.5亿进城农民提供上亿套保障性住房，确实非常不容乐观。

目前，尽管中央不断施加压力，大部分流动人口迁入地城市依然缺乏大规模建设保障性住房的积极性。其中的道理很简单，一旦大规模供地来进行保障性住房建设，地方政府不仅商、住用地出让金收入会显著下降，而且还需要直接增加建房和维护支出。除非有大规模增加转移支付支持，否则很容易出现所谓“中央请客，地方买单”的现象。

因此，户籍制度改革的关键，在于从中央层面启动有效的土地制度改革，全面降低农民工举家迁移，并顺利在城市定居所需成本。

实际上，无论是农民工住房问题，还是子女教育问题，都可以通过有效的土地制度改革来实现。改革要旨，就是要赋予城市郊区的本地农民一定的土地开发权利，让他们能在符合城市规划和基础设施要求的前提下，合法地为外来流动人口建出租房。

从经济学角度来看，上述改革的本质，就是土地“增值溢价捕获”，即政府的公共投资和基础设施建设，是农地转非农地过程中增值的关键。因此，在这个帕累托改进中，政府可以与土地原权利人谈判，无偿征收部分土地用于基础设施和公用事业建设，从而捕获土地价值上涨中得益于公共投资的那一部分。

上述基本原理可通过以下简例说明：假设某城郊村有100亩土地，其中有200户原住村民，每户有一处宅基地。城市外扩时政府可直接与村民进行谈判，在明确开发增值前景与利益分配方式后，要求村民无偿向政府缴纳部分土地（如50亩）以支持整个开发项目。在政府拿走的50亩土地中，30亩－35亩土地用作整个地段的基础设施建设，剩下15亩－20亩公开拍卖以支付基础设施费用。而村民虽放弃了50亩土地，但却获得了剩余50亩、且已转为国有土地的相应开发权。由于基础设施改善及政府给予的一定容积率奖励，这50亩土地的开发价值会高于未改造前100亩土地价值，那么村民就可以用自己集资或使用国有土地使用权证贷款建设安置房和出租屋。接下来，政府可以明确通过这种方式建设的住房在10年－20年内只有有限产权，只能用于出租，不可上市销售，但达到规定年限后，则可以给予其完全产权，允许上市流转。

一旦这种开发模式可以在流动人口集中的城中村、城郊村推广，城市出租房供给就会大幅度增加，而租金也可下降到绝大部分流动人口可支付的水平。地方政府也就无需大规模建设廉租房或公租房。10年－20年之后，相当部分外来人口将有购买住房的经济能力，逐渐从租房者变为住房所有者。

上述改革措施，本质上是一种双轨制的渐进土地制度改革方案。之所以对本地农民所建住房加以产权限制，就是因为目前房地产市场的严重泡沫。如果不加限制，村民就一定会倾向于盖商品房，不仅仍然解决不了流动人口居住问题，而且还会马上对现有商品房市场造成巨大冲击，加重泡沫乃致引发崩盘。通过双轨制改革方案，可避免对现有商品房市场造成冲击的同时，也释放一个炒作商品房没有前途的信号，从而对炒房者形成威慑。

此外，通过双轨制改革方案，还可推动流动人口子女就学问题的解决。比如，对以出租房为主，容纳外来人口的城中村、城郊村地段，政府可以考虑利用免费获得的部分用地建立公立学校，接收外来人口子女入学。而学校的日常运营费用，则可以部分来自于对本地村民所建出租屋征收的所得税。比如，如果税率按房屋租金10%抽取，每平方米年均租金100元，未来十年建设60亿－70亿平方米出租房，年均出租面积可达到30亿－35亿平方米，年均房租3000亿－3500亿元，相关所得税可以抽取300亿－350亿元，按照义务教育阶段每个孩子每年2000元教育费用，至少可以解决1500万－1750万流动人口子女的教育经费问题。

当然，考虑到中国流动和留守儿童数目巨大，中央和地方政府还需要支付一些学校建设费用以及更多学校运营经费。对于人口流入城市，中央政府除了施加压力要求办学，给予一些转移支付进行激励也非常必要。

在通过上述土地制度改革和相关财税改革解决了外来人口住房问题和子女教育问题后，户籍制度改革也就完成了实质性突破。