新型城镇化：老路不通，新途何往？（3）

拓展土地出让收入来源

但是，仅仅采用前述改革措施，仍然很难说服地方政府支持改革。这是因为，地方政府还有很多城市建设已在进行或将要进行，手上还有大量存量债务也要偿还。

虽然从长远看，中国地方税制改革的一个方向，是用物业税替代土地出让金，但短期来看，这个目标还很难达到。比如，物业税如果只对第二套（或一定面积）以上住房征收，由于城市里有二套以上住房的居民不超过20%，所征收物业税将非常有限，而要对包括第一套住房在内的所有城市存量房征收物业税，很难获得民众广泛支持，因此目前也不具备全面开征条件。

那么，更为现实的方案是什么呢？

需要强调的是，即使城市不再按照传统方式征地，地方政府手中仍握有包括大量工业用地在内的存量土地，这些土地完全可以进行更集约化利用，并在未来十年左右的过渡期内持续获取土地出让收益。其中的一个关键措施，就是对工业用地和开发区重整，同时腾出空余土地逐渐转化为商、住用地。这一措施不仅可以增加住宅用地供给、逐步化解现有城市房地产泡沫，而且可为地方政府筹集数额可观的土地出让金和各类房地产开发税收，并用于地方建设融资和巨额存量债务偿还。

这一措施的可行之处在于，中国目前绝大部分地区城市范围内的工业用地，尤其是工业园区与工业开发区的用地效率非常低下。据国土资源部的调查，即使在很多沿海经济发达地区，工业项目用地容积率也只有0.3－0.6，土地平均产出率非常低。因此，只要政策合理，通过工业园区土地重划，平均容积率提高1倍以上完全可以做到。

具体而言，对于集约度不够的工业用地，可以考虑采取包括空地闲置税、规划调整、政府与厂商合作开发等各种手段，推动政府与原用地者重新谈判。比如，政府可以直接投资或引导投资者，选择开发区的合适地段兴建多层厂房，让既有用地者实现无成本转移，从而大幅缩小工业区面积。然后，政府可运用规划手段，将节约出来的土地分年转化为商、住用地，并收取出让金。实际上，现在一些发达地区的工业用地已悄悄改变用途，以工业厂房名义，实现办公及总部基地等用途。同时，部分制造业企业也正在和政府沟通，试图盘活企业闲置存量用地，进行商业、住宅业开发。

为推动上述改革，中央需要在关于商、住用地必须招拍挂出让的政策上进行相应调整，允许地方政府与原用地者（那些获低价工业用地的制造业投资者）之间建立起合理的收益分配谈判机制。比如，政府可以给企业留用一定比例商、住用地后，再根据规划所获得的土地通过招拍挂等推向市场；或者，政府可以考虑以一定溢价将闲置或低效率利用的工业用地收回，再通过招拍挂出让。

当然，要实现上述改革，中央政府首先要严禁开发区进一步扩张。使得地方政府不能再像过去那样低价征地、然后更低价出让工业用地去新建开发区，促使其从存量用地集约利用上去做文章，并制定分年度的整体土地利用结构调整方案。如此，才能把中国工业用地比重过高，商、住用地比重过低的局面逐步扭转过来。

调整工业用地结构给地方政府带来的财政收入潜力，不仅包括工业用地逐年转商、住后获取的土地出让金收入，还包括这些土地释放入市后商、住用房地产建设为地方产生的各种预算内税收。1997年－2009年间，中国工业用地大约增加了2000万亩，如果这些新增工业园区平均容积率能够提高1倍，达到0.6－0.8的基本标准，就可以节约出1000万亩用地。未来十年，按照每年转化为商、住用地出让100万亩，即使以2008年平均每亩商、住用地75万元的最低价格，未来十年中，每年至少可筹措7500亿元的纯土地出让金。即使将其中的三分之一让利给企业，每年也有5000亿元左右的土地出让纯收入。此外，如果上述100万亩土地中三分之一用于基础设施与公益事业用地，剩余三分之二用于住宅开发，为66.7万亩，以容积率1.5计算，可开发的住宅面积为6亿－7亿平方米，按每平方米5000元单价估算，总产值大约3万亿－3.5万亿元，新增增加值1.2万亿－1.5万亿元，政府可从中得到各类房地产税收达4200亿－5200亿元。

综上，地方政府可以通过工业用地结构调整，获得大约每年1万亿元左右的各类收入，基本可以补足当前的土地出让纯收入。最关键的是，这个措施和前面提到的城郊村居民建出租房等改革结合起来，可以直接消化目前中国严重过剩的钢铁、建材等相关行业的产能，并有助于化解地方政府的巨额存量债务。此外，还可以逐步消除房地产泡沫，让城市居民有更多收入用于非住房消费，并促进流动人口举家迁移至城市，获得更高劳动收入，转换其消费模式。

因此，前述一系列改革可以从多方面增加内需、促进经济增长，增加社会和谐，为未来长期建立以财产税为主体的地方公共财政体系赢得转轨时间。

（陶然为中国人民大学经济学院教授，汪晖为浙江大学公共管理学院副教授）