林毅夫：为什么大部分国家的产业政策是失败的

我的报告题目是潜在比较优势，产业政策与经济发展，我要报告内容包含下面几个部分，我认为一个国家，如果它的经济要持续的增长，那么它的产业技术结构以后不断的升级变化，这个变化过程当中，国家采用针对特定产业的产业政策来帮助这个发展是至关重要的，但是我们也必须承认，大部分国家的产业政策是失败的，为什么会失败？最主要的原因是大部分国家的产业政策是违反他们比较优势的。一个成功的产业政策，必须针对这个国家有潜在比较优势的产业，这样产业政策才会成功。

从历史上成功的国家，他们在制定他们产业政策的时候，尤其是在追赶阶段的时候，通常会找准目前收入水平比他们高，而且增长很快的这些国家的产业作为他们的参照系。那么我所提出的增长优势的比较框架是建立在新经济结构学以及历史经验当中，来帮助一个国家找到它具有潜在比较优势的产业，国家在制定产业政策的时候就比较容易成功。这是今天早上我报告想表达的主要内容。

现在经济增长，也就是说一个国家它可能以3%，4%，5%，7%，8%，9%的年增长，实际上这是一个现代的经济现象，是18世纪中叶工业革命发生以后才出现的现象。在这种情况下，快速经济发展的背后，实际上是这个国家产业跟技术不断在变化。你比如说，任何国家在18世纪以前，80%以上的劳动力都是在农业部门，如果你要变成一个现代化的国家，农村的劳动力就不断的转移到制造业，然后再从制造业逐渐转移到服务业。而且在制造业内部，它也不断的从劳动力很密集的，技术很简单的升级到资本比较密集，技术比较密集的这种产业。这种劳动力就业的变化，它反应的就是产业结构的变化，跟就业结构的变化。

那么在这个过程当中，国家来扮演因势利导的功能是非常重要的。因为这个变化本身，你必须有人作为第一个吃螃蟹的人，尝试新的产业新的技术，大部分人不成功，不成功要付出成本，少数人成功，成功以后仍然是可以模仿，可以学习的。那么不管是成功还是不成功，都给经济当中其他人提供有用的信息，可是第一个尝试的人，如果不成功，他付出所有成本，成功以后，别人会学习，会模仿，竞争就来了，他也不会有垄断的利润，所以你可以看出，成功跟不成功之间，它的成本跟收益是不对称的。在这种状况之下，除非政府想到一个好的办法，来补偿第一个吃螃蟹的人，要不然一般人不会有积极性作为创新者。那么这个补偿，不管是专利制度还是税收优惠，都是需要政府提供的，这是第一点。

第二点，产业升级，技术创新，需要很多条件，企业个人是解决不了的。你比如说从农业到制造业，到制造业以后所需要的教育跟在农业里面所需要的教育不完全一样，到了制造业以后，他所需要的基础设施，比如电力，道路，港口跟农业也是不一样的。制造业里面如果你是生产很简单，劳动力很密集的，规模很小，跟你生产很密集，规模很大所需要的金融安排也是不一样的。那些不管是交通基础设施，还有金融体制，还有法律环境的改善，是企业个人解决不了的，需要政府配合制度结构，来帮企业提供这样所需要的基础设施或是服务，或是引导其他民营经济去这方面做投资。这样产业的升级才能够成功。

那么政府必须补偿外部性，也必须提供协调，对政府扮演这种功能，产业政策是一个非常有用的工具，为什么呢?就像我前面所提到的，在不同的产业，它的升级，它的结构变化，它所需要政府协调的这些内容并不是完全一样的，农业技术的变迁跟工业技术的变迁，政府所要扮演的协调，所要提供的服务是不一样的。基础设施也并不完全一样，金融环境也并不完全一样。那么如果政府有无限制的资源，以及无限制的能力的话，那没关系，一切需要的政府全部提供。但是政府能力是有限的，资源也是有限的，这种情况下，政府必须有选择的利用有限资源跟有限的能力来策略性的扶持对经济增长能够做到最大贡献的产业部门的这种协调跟外部性的补偿。产业政策有利于政府来比较好的利用它有限的资源支持最重要的产业。

但是就像在开场白里面说的，大部分国家的产业政策是失败的，也就是这样子，现在在西方主流经济学里面，有一个相当流行的想法就是说，政府没有能力，它干预就是错误的，最好不要干预，但是呢，为什么政府从理论上来分析，它应该扮演很重要的作用，而且如果政府不扮演这种因势利导的作用的话，很多产业升级不见得会成功，不见得会发生，或者是要非常长的时间才会发生。从理论上，是可以成功的，但是又不成功，不成功原因是政府选择产业的时候，选择错了，大部分政府会选择表面上看起来很漂亮，很先进的现代化产业，但这个现代化产业资本很密集，技术也非常密集，可是大部分发展中国家，资本是短缺的，人力资本是有限的，那么如果你选择资本很密集，技术很密集的产业，这是发达国家的比较优势，从发展中国家来看，这违反它的比较优势了，一违反比较优势，在这样政府想扶持的产业部门当中的企业，它在开放竞争的市场当中就没有自生能力，也就是说，没有政府的保护跟扶持它是活不了的。那为了保护扶持这些竞争市场当中活不了的企业，政府给保护跟补贴，经常就是对市场运行的很多干预，然后也会创造很多经济上面的错误。并且这种政府保护企业的数量比较少，所以他们通常有垄断地位，有垄断地位，经济上有很多错误，就会导致资源配置，经济效益不好。结果政府本来产业政策是想帮助成功者，结果挑选的都是失败者，这是现在为什么大部分的主流市场反对一个国家去实行采用产业政策的原因。