王健：行政体制改革最基本的要点就是放权

王 健，国家行政学院经济学教研部主任、教授，博士生导师，是享受国务院颁发的政府特殊津贴的专家。主要社会兼职有：北京大学政府管理学院兼职博士生导师，中国人民大学经济学院兼职博士生导师，北京师范大学经济学院兼职教授，中华外国经济学说史研究会副秘书长。毕业于中国人民大学经济学院，所学专业为西方经济学。

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本稿视频报告：大部制改革方案的台前幕后

本稿PPT课件：行政体制改革最基本的要点就是放权

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各位领导，大家上午好！

今天和大家共同交流一个我们都很熟悉的话题，就是两会的《政府工作报告》，大家都已经学习过了，我想我今天上午就谈谈我个人的学习的一些体会。

大家都知道，《政府工作报告》是指导我们全年经济社会发展工作的纲领性的，也是具体指导性的文件，今年《政府工作报告》可以分成三个部分：第一，对过去五年工作的回顾；第二，经济社会发展目标和政策；第三，对政府工作的建议，也就是说，我们除了目标和政策以外，我们还要具体推进哪几方面的工作。

一、对过去五年工作的回顾

第一，是有效应对国际金融危机，促进经济平稳较快发展。我们知道国际金融危机以后，国家出台了4万亿元投资的计划。4万亿元投资计划以后，中国经济在2009年就得到了快速的恢复。2008年，当世界经济都受到了国际金融危机冲击的时候，各国经济增长速度都在下降的时候，中国经济的增长速度当时确实也在下降。有了这4万亿元的投资，当然国务院有一个很明确的说法，这4万亿元的投资呢，只是一个代表性的说法，准确的说法是叫做“一揽子”刺激经济的计划。在“一揽子”刺激经济计划的推动下，中国经济这五年还是实现了平稳较快的发展。所以这“一揽子”刺激经济计划是正确的，实践证明是正确的。第二，加快经济结构调整，提高经济发展的质量和效益。第三，毫不轻松地抓好三农工作。第四，坚持把人民利益放在第一位，着力保障和改善民生。第五，切实加强政府自身建设，进一步深化行政体制改革。

二、经济社会发展目标和政策

下面着重介绍一下经济社会发展的目标和政策。

（一）总体要求

经济社会发展的目标和政策有一段话在政府工作报告里面，这段话说明我们今年制定的目标和今年的政策是在综合考虑了国际经济格局的调整、以及中国经济本身在经济发展方式转型时期，在经济结构调整、在稳定增长和控物价之间我们遇到的现实问题的基础上，制定的目标和政策。对于这些目标和政策我们的总体要求概括起来，就是李克强总理答记者问的时候说偌大一个中国需要解决的问题很多，如果说主要问题的话是这么三个：第一，持续发展经济；第二，不断地改善民生；第三，要促进社会的公正。要实现这三条，我们就得做到什么呢？要有三大保障：建设创新型的政府，建设廉洁政府，建设法制政府。

这个就和我们这次两会以及十八大提出来的建成小康社会的目标它所牵涉到的问题有关系。大家说，我们要完成这些任务，今年我们又要实现“稳增长、调结构、控物价”的这么一些目标，我们肯定要在这三个方面都要做具体的工作，这些具体工作和什么有关呢？和这三大保障有关系，三大保障是创新政府、廉洁政府和法制政府。实际上跟我们十八大提出来的政治体制改革，行政体制改革，加强党的建设是一脉相承的。我们要在这些总体要求上，搞好五位一体的建设的话，才能把今年的经济社会工作做好。做好的话，就牵扯到我们经常讲的，今年国家在政治体制改革上有一个很大的推进，这个推进就是行政体制改革。

（二）大部制改革方案的出台

大家说，我们政治体制改革的最主要的内容是什么呢？政治体制改革最主要的内容就是，我们现在的基本的政治制度是不能变的，就像十八大上面说的，基本政治制度是不能变的。我们要做的是什么呢？十八大也好，我们政府的工作报告也好，反复强调一点，我们政治上最大地推进依法治国。在行政体制改革上的最大的推进就是我们两会马凯副总理跟大会做的报告，就是推行大部制改革。大部制改革具体的方案大家都看了，但是，大部制改革实际上有些基本的指导思想。大家说，大部制改革，我们要创新政府，建设创新型政府、廉洁政府、法制政府的话，它的基本思想是什么呢？就像大家说的，从二中全会来说，那就是四个分开，落实到行政体制改革。大部制的改革来说，我们就是要把这四个分开让它能够落地，大家说这个“落地”怎么落呢？在两会之前，在讨论大部制改革的时候，国家行政学院在这方面也和其他单位一样，比如说中央党校、国务院研究室等等单位大家共同在研究这个问题。研究这个问题，从最后马凯副总理的大部制改革的那个方案里面，应该说我们国家行政学院的报告是基本上被吸收了。

大家说我们这个报告写了什么呢？写了这么几条，我们经常讨论一个问题：究竟是“大政府小社会”好，还是“小政府大社会”好，这个问题你能搞清楚吗？事实上扯不清，为什么扯不清？小政府，什么情况下是“小政府”？告诉大家，纺织工业革命的是小政府，为啥那个时候是小政府？那个时候你大学毕业了，你懂蒸汽机，是不是你懂蒸汽机的人进了政府的监管部门，你不仅能够监管纺织厂，纺织厂就是用蒸汽机做动力纺纱织布的，你也能监管造船厂，造船厂不也用蒸汽机吗？这个时候大家想想，政府要多大，有用吗？没用，我有几个工程师在国家的工业部门，我把全国都监管了。所以当时英国的经济学家，这些人一听耳熟能详，提出来市场经济国家那就是小政府大社会，或者说小政府大市场。政府你不就派几个监督蒸汽机不出毛病不就行了吗，我定个蒸汽机运行操作规范，出了事我就罚你，不就可以了吗？那样说政府还要干啥？

政府还要干点基本的事情。第一，国防，你这个国家被人家侵略了，还发展什么市场经济？第二，政府要是不管，杀人放火抢钱发财最快，还搞什么市场经济？搞不了。所以当时的小政府的概念很流行，政府当好看门的就行了，当好守业者。你不就管着国防嘛，你就派几个工程师看着蒸汽机不要爆炸就行，这就是小政府，小政府能够一直延续到今天吗？那是不可能的。不要说今天都是大政府，那也不能这么说，政府的规模和什么有关系呢？政府跟这个有关系，我们在座所有的人都学过经济学吧？大家共同了解一个理论叫做社会分工与专业化理论：生产力越发展，经济社会发展的越快，你最后一定分工越来越细，专业化水平越来越高。当专业化水平提高的时候，大家说小政府还行吗？恐怕不行。

我们看从蒸汽机、纺织业的革命，到机电工业革命的时候，是不是学机电的人已监督不了造船的，学机电的你管不了造汽车的了吧，这还能小政府吗？你当一个守业者行不行？不行，你要当守业者，每天马路上跑的汽车就是定时炸弹，开着开着爆炸了怎么办？这是不是要政府专业化的监督？这是机电革命。机电革命过了，工业革命是第四次，科技革命是第三次，第三次科技革命我们发现一个问题，很多东西从有形变成无形了，炒股你手里还拿股票吗？没有，但是你照样在做买卖。网上买东西，你没见到货，你就订货了，你就把钱交出去了。这种监管跟我们监管百货大楼不一样，是不是要有更多的人去监管呢？大家说，这叫随着转移化分工水平的提高，政府监管的队伍要越来越大，所以讨论大政府小社会，还是小政府大社会有意义吗？没意义。

对中国来说市场运行当中那么多的问题，中国是不是需要一个强政府？所以我们报告的第一段就是强政府大市场。市场你可以发展，一个政府必须是强有力的政府，你啥都监管了，你是讨论大政府小社会，管什么，还是小政府大社会，有用吗？什么用处也没有，它只能随着专业化水平的提高，监管部门就相应地增加。所以大家看了，大部制改革，部是少了，副部级的单位少了吗？不少，随着监管的缺少，这些副部级的单位不能撤，只能归并，将来可能还要再增加。美国确实是大部制国家，德国确实是大部制国家，部不到二十个。美国不到二十个部，底下执行机构有多少？像环境保护署，那样的署有多少？用我们的话来说，副部级机构有多少，140个。所以大家发现没有，这次大部制改革的基本思想，不是简单的说，把机构并一并就得了，不，从职能来说，你需要多少部门不可以减少，需要根据职能定出来的执行机构也不能少，这就是大部制改革的最基本的制度。根据专业化水平来定，根据职能定，职能这个东西不能空谈，你得根据中国的实际去讨论这个问题。

（三）行政审批制度改革

行政审批制度改革，那怎么改革？按照什么思路改？当时我们讨论政府各部全体不同的思路，最后我们部门的那个思路觉得差不多。我们这五个部各有分工，分工不同，不同在哪儿呢？公共管理教研部，对着我们国家行政学院名称的，专门讨论行政体制改革，哪一部分进来，哪一部分增，哪部分减，讨论这个比较多。法学部讨论依法治国，社会文化部讨论社会事业发展和文化事业发展，我们政府学部就讨论政治体制改革，我们经济学部专门想，你这个改革怎么适合市场经济发展。所以我们讨论了以后，提了个很简单的思路，这东西说起来也难，也不难，你那么多的事情，什么你该多管？什么你该少管？我们最后就提了一个建议，叫做凡是市场准入的咱少管，凡是进了市场的咱不能少管，所以最后在马凯的报告上变成了四个字，我们整个这次行政体制改革的一个概括性的描述，叫做“宽进严出”。为什么要宽进严出、市场经济鼓励什么？是不是总理讲的我们要提高社会公平？社会公平是什么？大家注意过没有，总理说的社会公平跟我们老百姓一般理解的社会公平不一样。老百姓理解的或者社会上理解的社会公平，你一个月怎么挣100万呢，我一个月怎么两千块钱都挣不了。总理告诉大家的公平，很简单，不管你家庭出身是什么，我也不管你从哪儿来的，你进入市场以后，是不是机会公平了，你机会都不公平了，你怎么让人家竞争呢？我们“宽进”就是这个意思，为什么一定要宽着进，市场准入方面你一定得松着一点进。

大家想想，我也不知道什么事张四能够成，李四也能成，你说张三能进，李四不能进，这不叫公平了。大家说这个人就能进，那个人没钱就不能进，这肯定不对。有钱的人可能给社会贡献很大，有钱的人也可能给社会造成的危害也大。在你不知道或者说你没办法识别进来的市场主体谁好谁不好之前，是不是我们只能做一件事情，就像我们说的一样，是骡子是马拉出来遛遛。你非要说你注册资本10个亿，你就比注册资本30万的强，不一定。今天上午有个新闻，尚德公司破产，尚德公司是无锡的一个企业，人家注册资金几十个亿，然后上市了，在美国上市，在香港上市。上市以后，当年它是那年的首富，中国最富有的人，现在宣布破产，这匹马厉害不厉害？这匹马很厉害。在市场上遛得行不行？显然不行。我们中关村培养了很多小企业，我规定你有多少注册资金，有多少专家，多少技术人员就一定能成功，不一定，既然不一定，你别把那些有希望的人挡到门外去，因此，改革的基本思路就是这样。

（四）放权

大家说改革的具体做法是什么？我们当时讨论了半天，几个部门坐在那里讨论，院长教导我们是：你们这样讨论不对，为什么不对？比如说，我们讨论哪些东西应该是要审批的，哪些东西是要放的。我们真的一项项讨论，院长说你们这么讨论不对。他说你们知道改革开放以来，中国能够取得那么大成就，你们知道最大的问题是什么吧，你要对你们的改革，经济体制改革，行政体制改革，不管哪个，你要给我做出理论的解释。

他说大家现在都觉得国有企业好，当年你可知道，大家都想从国有企业跑出去，现在大家都想进国有企业。当时全把我们说傻了，这个原因太复杂了，我们领导说起来就简单了。他说很简单，第一，你们理论上清楚，国有企业也能搞市场经济对不对？我们现在已经不会有任何人说，我们行政体制改革也好，政治体制改革也好，社会管理体制改革也好，它跟市场经济有什么冲突，这个不会有了，你把理论解释清楚了，你怎么操作？哪些要放，哪些不能放，哪些还得加强？有人就从技术上讨论这个问题，很简单把行政审批改成备案，在座各位都知道，改成备案行不行，那是万万不行的，不改备案，充其量也就是行政审批的时间长一点，改成备案那就叫做长得没数。

后来我们那个讨论就慢慢明确了，大家知道，怎么操作吧？具体操作的是实际工作部门的人比我们强，但是我们必须提供思路，只有两个字，放权。院长说，是不是所有的改革都是放权？为什么国有企业搞好了？原来一个个国有企业全跟所有的部相关，地方是不是都跟局相关，先把他们分开，咱不能说分得很彻底。是不是分开了就好一些，他说分开就是放权，所以行政体制改革，行政审批制度改革的最基本的要点就是放权。这样你的政府才放心，放权也好，有利于建设廉洁政府、法制政府，少在那些事情上搀和，如果做得不好还把你套进去了。有的干部真的不是自己想干什么，就因为你管的太多，你稍不注意就绕进圈套里了。你可能一天处理很多事情，人家三个月一年就琢磨这个事情，他考虑的问题一定比我们细。你一天干十件事情，人家三个月只干这一件事情，所以有些东西放掉，但是都放掉那市场就乱了，所以我们后面一段，通过加强法制建设，加强对市场的监管，因此就形成了在放权基础上这四个字“宽进严管”。

进了市场，你得好好管，你真的不行，你既不是骡子也不是马，你是个老鼠，那得拍死你，否则这市场永远也搞不好。三聚氰胺以后，我们对奶粉问题搞不好，大家都争先恐後出去买奶粉，这哪行，这种事情就得严管。上海这又出现死猪的事件，那就得严管，沿江就不能盖养猪场，今后还应该更严，凡是把死猪扔江里的直接判刑。所以我们要做的事情今后还很多，大家不要小看这四个字，这四个字下来里头的内容很多很多，牵扯到我们行政体制改革的部分就更多，当然今后食品安全总算有指望了，为什么有指望了？成立这么一个国家局以后，至少食品安全有人兜底了，不至于像以前一样，豆芽出毛病了，工商说不是我的责任，农业说不是我的责任，质监说不是我的责任，确实都不是它的责任，管农业的说豆芽是地里长的吗？不是，那当然没它什么责任。工商说我管流通吗？这不是我的责任，质监说这个东西它家里生产的，不是企业生产的，我能管的了吗，都没有责任。大家发现没有，新的局成立，是不是把这些漏洞补掉了。从严管的角度来说，政府一定对食品安全得有一个兜底的部门，他就是兜底的部门，出了食品安全我就找你，安全问题我就找你，这就是严管最基本的事情。因此，食品安全是两会上讨论最多的问题之一，也是这次从机构改革角度来说做得比较彻底的一次，当然，它真的能管好，还得很多规范性的法律法规出台。大家想想，食品安全确确实实跟中国经济有关系，食品安全你搞不好，是不是中国消费市场大家没信心了。为什么中国那么多人要到国外去买奶粉？那是对国外奶粉放心，其实不仅是奶粉，奢侈品为什么不能在北京的商店买，一定要到法国巴黎老佛爷买，买什么都便宜，便宜确实是个因素，但是还有一个因素，你图便宜，你是不是也得有代价，时间是不是代价？时间就是金钱，别看你省了三瓜俩枣，这是不是代价？还有就是维修，不是所有的产品都能全世界维修的，北京还好一点。

他们到法国买是不是买了两个字，放心，给中国监管提了一个问题，什么时候中国出的商品跟法国巴黎老佛爷的商品一样放心，是不是中国消费会增加，不要增加大家一分钱，不要有其他任何行为经济增长点，中国消费是不是也增加了，现在不放心了，北京有没有LV的包？有。劳力士表有没有？有。有几个敢在北京买的，我的破表我当然在北京买。这是不是对中国经济来说加强管理，就是说市场的严管是促进中国的，建立中国市场经济的竞争秩序的，你是无论如何绕不过去的改革的攻坚阶段。你一定得把这个事情给办了，这个事情不办，咱天天讨论促进经济发展，你就靠盖房子吧，当然现在盖房子，沿海地区也出问题，至少深圳老百姓心里打鼓，大家都这么一想，那只能跑到北京、上海、广州买房子了。这么一来，调控房价的任务是不是更艰巨了？所以“宽进严管”这四个字对中国经济社会的长远的发展有极为重要的作用。所以关于总的要求这段，我们是不是就解释到这儿。