走出中国式公共管理困境（2）

20世纪70年代，伴随发达国家经济陷于滞胀，各国在寻求经济改革的同时，开始反思其行政管理模式。其时，经济领域中盛行的私有化和市场取向也主导了人们对于行政管理模式的普遍思考。官僚制潜在的保守、拖沓、缺乏效率、“被训练的无能”等特征，及其绝缘于社会、中立、按规则办事以及不同部门之间的隔离等特征，与作为责任政府主要特质的回应性、创造性、代表性、协调性等相悖，使它成为声势浩大的新公共管理运动的重要目标，而“摒弃官僚制”则成为这场运动中一个最响亮的口号。

“富裕国家的共同本质决定了改革的特点。”新公共管理关注不同国家公共部门改革的相似性，而市场更被看作执行公共政策的典范。其中，无论是英国以市场为取向的撒切尔主义公共管理新思维，还是表现出强烈的“新泰勒主义”倾向的美国里根政府的改革，都将官僚制本身作为改革的重点，而其后历届政府也延续了同样的改革思维。这些改革在很大程度上更新了人们关于政府管理的传统观念，并在政治与行政关系中注入了新的理解和阐释，而人们对于官僚制的情感、理解和评价也因之变得暧昧、消极和复杂。

中国式公共管理的“三维两重困境”

中国与官僚制有着久远、复杂而奇特的渊源。历史上，出现了早期帝国的地方就产生了管理广大疆域的需要。一般认为，官僚制就产生于像古代中国这样的大帝国。在韦伯的观念中，中国古代的官僚制是一种“世袭官僚制”，与现代公共管理的要求相去甚远。

中华人民共和国成立60多年来经历了政治、经济与社会等方面的剧烈变化，改革开放以来更为迅速的社会变化也使各领域制度处于不断调整和完善的过程中，从而使政府在不同领域的积极介入成为社会变迁过程中的一个自然结果，而经济与社会发展也表现出“政府密集”的特点。与大多数发展中国家一样，缺乏训练有素的公务员队伍和完善的管理制度，则是一个不容忽视的重要现实。

20世纪90年代初引入中国的公务员制度，作为政府机构改革的一个重要内容，在很大程度上体现了提升政府公共管理水平以适应经济社会发展现实需要的务实思考。尽管《国家公务员暂行条例》在职位分类、录用、考核、任免等方面作出了具体的制度性规定，其后又出台了若干配套法规和实施细则，《中华人民共和国公务员法》也于2006年起开始正式施行，但公务员制度在实施过程中仍暴露出诸如公务员范围界定、职位分类、考试录用机制、考核评估等方面的突出问题，公务员整体素质、工作士气和职业精神等方面的问题，也进一步影响了政府机构的组织效能，从而使官僚制供应不足的问题日益凸显，并在很大程度上成为影响公共行政质量的“阿基里斯之踵”。

对于艰难踯躅的中国行政改革而言，官僚制供应不足是必须正视的问题，但远不是问题的全部。不同程度地存在于各级政府机构中的官僚主义早已为人们感知和深恶痛绝，不仅影响了公共管理效能和社会公正，更在一定程度上影响了人们对官僚制的理解和评价，使官僚制长期以来饱受争议和批评。对公共服务和政府机构的无休止的攻击，不仅对政府工作造成持续的压力，更使行政官僚声名狼藉，而这种意义上本就不足的宝贵行政资源，则在常常缺乏理性的怀疑和指责中进一步流失了。