走出中国式公共管理困境（3）

因此，在中国背景中讨论官僚制问题极为复杂。其一，政府职能处于不断调整和变化过程中，虽然可能在某些领域（如经济领域）减少介入，但却需要承担由社会和民众不断重新界定的全新职能，从而在事实上使政府职能范围得以扩大。因此，“政府密集”将是公共管理的一个长期特征；其二，官僚制供应不足，公务员制度尚不成熟，公务员整体职业素质有待提升；其三，人们广为诟病的有关官僚和官僚主义的各种问题，在很大程度上也存在于中国公共行政机构。这三个维度的问题构成了中国公共管理中的两重困境：“政府密集”与官僚制供应不足之间的困境，以及官僚制供应不足与官僚主义盛行之间的困境。

探索中国式新公共管理

中国公共管理中的这一“三维两重困境”，提示人们要理解中国的公共管理问题，不能仅仅囿于西方行政理论和实践所蕴含的思考逻辑，而现实层面上要应对政府管理中的这一现实困境，仅仅乞灵于机构层面的改革也远远不够。

新公共管理肇始于发达国家，却在世界范围产生了广泛的影响。有学者认为新公共管理也适用于发展中国家；另外一些学者则认为，市场检测和内部市场等复杂的改革不可能在发达国家之外行之有效；而以务实的方法具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件，则是一种折中和现实的观点。的确，行政不同于政治，但却是政治生活的一部分，也要契合国家政治和其他相关制度的内在精神以及更为广泛的社会政治现实。

长期以来，“精兵简政”一直主导着中国政府改革的思考和策略选择，而其中本应蕴涵的提升政府工作人员素质、完善政府相关制度的丰富内涵，则常常在机构改革中被忽略了。以精简机构和人员的多少作为评价改革成败的重要标准，不仅使“精简膨胀再精简”成为对改革开放以来几次机构改革的一个流行（也是简单和有些粗暴的）评价，在某种程度上排除了对这些改革在更为丰富的指标维度上进行全面审视和严肃学术评价的可能，也在现实上大大压缩了有关行政改革的思考空间和策略选择空间。数字或数量取向似乎成为中国行政改革的一个魔咒。

面对中国式公共管理的两重困境，行政改革不仅包括行政机构的改革，还包括不断完善公务员制度，提升公务员整体素质。

走出中国式公共管理的困境，需要与此相应的公共管理新思维。完善公务员制度，确立以专业能力、纪律、尽职负责、忠于职守等公职人员基本职业素质为指标的评价体系，藉此鼓舞公务员工作士气，提升公务员整体素质，在克服官僚主义的扎实努力中保护、积累和创造积极的行政资源，应是这一新思维的核心。随着公共事务日益繁复，公职人员个体层面的合作意识和机构集体层面的协作精神，对于打破传统官僚部门之间的樊篱、打造整体政府尤为重要。

中国式新公共管理还需要确立与国家发展长期目标相统一的公共行政价值，从而使以事务性为显著特征的行政管理超越单纯的技术细节，而建立在充满政治智慧的稳定的价值原则基础上。因此，在行政实践中应努力将“为人民服务”这一社会流行话语转化为激发公务人员真心关切国家利益和民生、对国家和社会负责的伦理和信仰。

只有在中国式新公共管理的务实探索中，才可能走出中国公共管理面临的“三维两重困境”。