环保法修订能否突破三大瓶颈

5月9日，环境保护部向社会通报，华北六省市55家企业存在向地下排污问题，细心的读者从中发现，执法部门对55家企业的罚款平均不到7万元，环保法律明显偏软。

现行《中华人民共和国环境保护法》被称为“环境保护的根本大法”，它诞生于1979年，1989年做过修订，其条款已经很难适应当前环境保护的需要。近年来，修法的呼声日益高涨，针对如何修法也有许多争论。

修订环境保护法，如何规范政府行为？如何解决违法成本低的问题？如何保护百姓的环境权益？记者就此采访了有关专家。

如何规范政府行为？

超过规划的发展速度，绝不能成为政府政绩

“除了环境指标不能按期完成，我们国家五年规划的其他指标都超额完成了。”中国环境保护界的元老曲格平先生曾经这样感慨。

“多快的发展速度，就得付出多大的环境代价，这是完全可以计算得出来的。从某种角度说，对经济增速的追求，可能让政府成为环境的破坏者。”北京大学法学院汪劲教授这样说。

能否用法律约束政府的行为？中国环境科学学会副理事长杨朝飞认为，很多发达国家都是在经济快速发展与环境保护矛盾最尖锐、最突出的时期，制定了专门约束政府行为的环保法律法规。

“从我国来讲，目前的环保法律法规，都是在规范企业行为，还没有一部能规范政府行为。”杨朝飞说，我国对环保法的定位一直不明晰，修法时同样面临这样的困惑。其实，无论是定位于基本法，还是定位于综合性法律，都可以以法条的形式规范政府行为。

如何在修法中体现约束性？汪劲认为，虽然在上世纪80年代就提出环境保护是基本国策，但保护优先的原则一直没能在法律中明确体现，更没有在决策中落实。这次修法，首先就应确立“保护优先”的原则，要让这一原则发挥效力，绝不是简单地在某个条款中加几个字就可以解决的。

如何体现保护优先？汪劲建议，必须在法律条文中写明政府在编制国民经济和社会发展五年规划时，应当同时对规划实施可能带来的环境影响与资源承载能力进行评估，当发展规划的目标（如GDP）超过资源环境的承载能力时，保护优于开发。这才是名符其实的保护优先。

汪劲说，以往的法律也谈到应当将环境保护纳入五年规划，但是没有规定如何纳入，五年规划中环境保护的篇章，与经济发展篇章各说各话、相互脱节。因此，在制定五年规划时，必须要以资源环境承载能力作为参考指标，最高发展决策一定要考虑环境现状、承载能力和改善空间。

具体而言，在制定五年规划纲要时，要有专门的法律程序对其进行环境衡评，并将意见提交人大审议。这样，人大代表在审议纲要时就可以做到心中有数，对发展速度等提出意见。

同时，全国及各地在实施规划过程中，必须严格执行增速限制，超过规划的发展速度决不能成为政绩。一个地方发展若有余力，政府应将余力投入环境改善。修改环境保护法在规范政府行为的法律表述中，必须要求各级政府在每年的政府工作报告中，增加环境质量和重要数据指标的变化情况，并向社会公布。