政令不畅源于决策“不接地气”

当前，无论是中央，还是地方，都不同程度存在一些发展政策可行性差的问题。政策可行性差，一是导致政策形同虚设——执行难，或者没法执行；二是形成玻璃门、弹簧门——政策界定含糊；三是事与愿违，阻碍发展——既劳民伤财，又有损党和政府形象。

一些中央政策可行性较差

今年以来，为了加强对楼市的调控力度，中央出台了“国五条”，其中一条规定“按差额20％计征个人所得税”，未能抑制房价反而成为全国各地房价、房租上涨的助力，使广大中低收入群体，尤其是“80后、90后”的打工者蒙受经济损失。对于“国五条”新政，《半月谈》曾刊文指出:“这一拳最后很有可能因为难以操作而‘打在棉花上’”，“我国发展逻辑必须有一个根本性转变”。

为了适应改革发展需要，国务院先后出台的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》、《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，即“两个36条”发展措施。由于其可行性较差，专家、学者称其为“玻璃门、弹簧门”(好听、好看，不好用)。

仅以第一个“36条”第十一项为例，规定:“非公有制企业在资本市场发行上市与国有企业一视同仁。”事实上，由于相关政策不配套和社会观念误区，同样的资产，在银行贷款时，“公有”与“非公有”企业“抵押比例”差距大。一些老板反映，同样地段的土地，同样的附着物，同样的业态，国有企业可以按其价值抵押贷款60％~70％，民营企业最低的只能抵押贷款30％。如，2012年，四川省德阳市“工、农、建、农发、中国、交通”6大国有及国有控股银行，共计向1194家“中型、小型、微型企业，个体工商户、小微企业主”贷款，贷款额91.06亿元。其贷款户数仅占全市非公有制企业总量的1％；贷款额仅占其当期面向53家大型企业(包括央企等)贷款量的61.46％。

类似的“瑕疵规定”还有很多，例如，《闲置土地处置办法》(国土资源部第53号令)规定:“对耕作条件未被破坏且近期无法安排建设项目的，由市县国土资源主管部门委托有关农村集体经济组织、单位或者个人组织恢复耕种。”德阳市国土部门人员讲，“闲置土地”由农村集体经济组织等复耕，根本没法实施。刚种下作物，业主方明天就要开工，损失谁来承担？因此这项规定实际上是无法执行的。再比如十八大提出建设美丽中国后，住建部发布了《关于启动全国村庄规划试点工作的通知》，计划虽好，但细想想，每省一个“村庄规划试点”，如果周围非试点村江、河堵塞，干旱洪涝，交通闭塞，试点村庄谈何改善“生态文明、人居环境、生产条件、历史文化”？美丽中国又从何说起？

一些地方政策引导功能简单化

近年来，不论沿海发达地区，还是内陆省、市(地)，为了加快产业结构调整、升级步伐，鼓励企业自主创新、争创名牌、上档次、上规模，相继出台了系列“高新技术企业”、“新产品研发”、“工业百强”、“中国名牌”、“企业上市(公众股票交易)”等单项政府奖励。奖励少则几十万，多的数百万元。这些发展政策发挥了“鼓励企业争先创优”的作用，但也存在以下问题:

一是“引导职能”简单化——企业满足前置条件，达到规定指标，才有资格申报。比如各地出台的“驰名商标”奖励政策，其中一道门槛就是“产品在同行业界占国内市场份额20％以上”，限制了很多企业的获评机会。

二是政策“性价比”低。上述政策的受益企业毕竟是极少数。以德阳市为例，近年来，获得省、市政府有关“产业、创新、科技贷款风险补偿、达标、品牌、纳税大户”之类的奖励获得企业，累计不超过500家，约占其总量的2％。其中，绝大多数是蝉联。因为企业本已经具有雄厚的资本实力，历史悠久，市场培育也更成熟。反观全市十多万中小微型企业，本身已是“冰火两重天”——60％面临贷款难、融资难、用人难、档次低、规模小、寿命短，每次的评奖与这些企业几乎没有任何关系。但是，正是这些被政府奖励忽视、艰难生存的中小微企业承担了社会就业的60％以上。他们的事业成败与否，直接关系到“全面建成小康社会”、“中国梦”的实现。如果政府的奖励能从奖励结果改变为奖励过程，以有限的资金扶持优秀企业变为鼓励千军万马科学发展，政策“性价比”是否会大幅度提高呢？

三是滋生腐败。由于上述鼓励政策只认结果(满足指标要求)，加之一些申报条件难以考量，比如市场占有率、科技人员占比、新产品营业收入份额等，都给少数相关政府部门“权利寻租”和企业“弄虚作假”提供了可能。个别企业甚至专门组织班子，年年申报国家、省、市(县)项目、产业扶持(发展)资金。业内人士透露，每年只要做点文字游戏，产品外形、经济报表、申报日期逐年改变，即可获得几十万至几百万元奖励。媒体也曾披露，浙江省一度大量存在“企业搞假申报中国名牌，驰名、知名、著名商标”现象。

政令不畅根在决策脱离实际

上述中央、地方发展政策可行性较差，有几方面原因:

一是决策者脱离实践、脱离群众。我们的各级领导、决策层，包括我们的专家、学者，智囊团，有多少人曾经“接地气”，现在继续“接地气”？老百姓对国家调控房地产市场“越调越高”的现象，归结为:制定政策的人，不买房。也是对官僚主义的无情讽刺。

二是决策程序“高高在上”。现实中，我们不少大政方针，包括党的报告，起草阶段征求意见往往停留于省部级、县团级。这些领导干部或者是计划经济，或者是“转型期”体制下培养出的干部，几乎没有社会一线工作履历，对市场经济、价值规律知之甚少。出台的政策、文件，必然难以与市场经济接轨，而导致其可行性差。

三是缺乏责任追究制。迄今为止，我国尚未建立政策可行性责任追究制。政策是否可行，是否延误发展机遇，与制定者没有关系。因此难免“制定政策随意性大”、“征求意见搞形式”，甚至“个人说了算”等不负责任情况。

笔者认为，强化政策可行性应该从三个方面着手:一是提高公务员素质。在加强相关理论培训教育的同时，借鉴近期习近平主席对军队干部的要求，县团级领导干部每年下企业、各类经济实体蹲点不得少于3个月。先当群众的学生，再当政策的制定者。以此强化其社会主义市场经济知识。二是制定政策“接地气”。中央制定各级、各类经济发展政策，必须征求百姓、经济实体、社会中介组织、行业商会意见。学习美国经验，产业发展政策，都由行业商会发起，政府规范、推动实施。三是建立绩效考核机制。对政策出现“没法执行”、“事与愿违”、“造成损失”的，要追究出台政策的单位、相关人员责任；对政策“正能量”明显，推动经济社会发展的，对相关部门、人员给予嘉奖。