对党内法规姓“法”几点疑惑的解答

观点提示

●不能认为只有国家法确定的这些规则、原则是“法”，而明确这些规则、原则具体内容的社会法、软法就不是“法”。

●如果对中国共产党发布的任何规范性文件，均不以法和近似于法的严格要求对之进行规范，那将会远离法治的原则和要求。

最近，经中共中央批准，《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》）及《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《规定》）公开发布。这两部党内法规的发布，对于中国共产党依法执政、民主执政、科学执政和建设法治中国具有重要意义。“党内法规”的概念最早由毛泽东同志提出，之后历届党的领导人沿用。而党的正式文件则是从上世纪九十年代开始使用这一概念。到现在，这一概念产生、发展、演变已历时几十年。但有论者认为，“党内法规”提法不妥，进而对党内法规姓“法”提出了质疑。

■赋予“党内法规”以“法”的性质是否与《立法法》相违背

有论者认为，《立法法》规定的立法权限包括七个层次，但没有授予作为政党组织的中国共产党以立法权限，故党组织不能成为立法主体。从而，将《中国共产党纪律处分条例》等称为“党内法规”，赋予其“法”的性质是与《立法法》相违背的。

笔者认为，这一质疑的失误主要是混淆了“国家法”与“法”的概念。国家法是法的一种，法除了国家法以外，还包括国际法和社会法。《立法法》本身是国家法，当然只规定国家法的范围、层次、制定主体和制定程序等，而不会规定国际法、社会法的范围、层次、制定主体和制定程序等。就像国际法不规定国家法的范围、层次、制定主体、制定程序而不能否定国家法的存在，不能否定国家法的“法”性质一样，国家法不规定国际法、社会法的范围、层次、制定主体、制定程序也不能否定国际法、社会法的存在，不能否定国际法、社会法的“法”性质。

国家法不仅不否定国际法、社会法的存在和国际法、社会法的“法”性质，有些国家法还对国际法、社会法在特定场合的适用和效力作出明确规定。例如，《民法通则》第142条规定，“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同中华人民共和国的民事法律有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外”；“中华人民共和国法律和中华人民共和国缔结或者参加的国际条约没有规定的，可以适用国际惯例”。这里的“国际条约”，即为国际法。这里的“国际惯例”可以认为是社会法，或社会法与国际法的交叉。

除此以外，许多民法和行政法的单行法都规定相应社会关系的调整，除适应相应国家制定法的明确规定外，还要适应社会法确定的“公序良俗”规则、公平、诚实信用、信赖保护、比例原则等。这些社会法的规则、原则一经国家法认可，即构成国家制定法规则。但是这些规则、原则的具体内容，仍留在社会法中，属于软法的范畴。我们不能认为只有国家法确定的这些规则、原则是“法”，而明确这些规则、原则具体内容的社会法、软法就不是“法”。笔者认为，党内法规属于社会法，是软法。

■党内条例是否具备法规特征

有论者认为，党内条例不具备法规特征，因为党内条例属于党的政策性和制度性的文件范畴，不具备法规特征，与法规是两种不同属性的概念。

笔者认为，这一质疑涉及什么是“法规特征”的问题。英国著名法理学家哈特认为，“什么是法”的问题并不像“什么是化学现象”、“什么是医疗”的问题有那么明确和唯一的答案。探究“法”的概念和法的特征离不开“话域”（研究的时间、地点、目的和场合）。人们在不同的“话域”界定法的概念和描述法的特征往往是从不同的角度出发，从而不会有完全相同的结论。哈特曾就“什么是法律”所经常出现的三个争论点考察法的一般特征：法的存在意味着特定种类的人类行为不再是任意的，而是在某种意义上具有强制性；法律制度体现着特定的和基本的道德要求之宗旨，正义既是适合于法律的善，又是诸善中最具法律性质的善；法律制度总是由规则构成的，而可预测的后果是法律规则的重要特性。