对党内法规姓“法”几点疑惑的解答（2）

笔者认为，法的一般特征可归纳为三点：其一，法是人们的行为规则；其二，法是具有外在约束力的人们的行为规则；其三，法是由一定人类共同体制定、协商、认可的人们行为规则，法具有民主性、公开性、普遍性、规范性；如果按照这些一般特征，将“党内条例”称为“党内法规”，将党内法规归属于“法”显然不存在什么“不妥”的地方。

■“党内法规”的提法是否能严谨、准确地反映党与法的关系

有论者认为，“党内法规”的提法不能严谨、准确地反映党与法的关系，因为《党章》明确规定的“党必须在宪法和法律的范围内活动”起码有两层含义——党既不能超越于宪法和法律之外成为“法外党”，搞党大于法，也不能将党与法混为一谈，以为党就是法，法就是党；但“党内法规”的提法很容易产生歧义，一方面将法的适应对象区分为“党内”与“党外”，被人误解为党内存在着法之外的一套“法规”，另一方面认为党与法就是一回事。这都与《党章》原则不相适应。

笔者认为，该论者对“党必须在宪法和法律的范围内活动”原则两层含义的理解是正确的。但是，根据这两层含义的理解并不能得出“党内法规”提法就是错误的，赋予“党内法规”以“法”的性质就违反“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则的结论。首先，承认“党内法规”姓“法”，正是要以法规范各级党组织的行为和活动，以避免“党就是法，法就是党”的现象；其次，承认“党内法规”姓“法”，是以明确规定“党内法规”在法的位阶上低于宪法和法律为前提的。这就像承认国务院“行政法规”姓“法”是以明确规定“行政法规”在法的位阶上低于宪法和法律为前提一样。很显然，赋予国务院“行政法规”以“法”的性质，并不会导致国务院超越于宪法和法律之上。同样，赋予“党内法规”以“法”的性质也不会导致党超越于宪法和法律之上。此外，任何一个国家的法体系都是由不同类别、不同层级的法规范构成的，如议会制定的法律、政府发布的行政法规、法院作出的判例、社会自治组织制定的自律规则，等等。没有人认为议会法律之外的法规范是“法外法”。

■党自己制定《条例》《规定》对“党内法规”进行规范符合法治原则吗

有人疑惑：确立“党内法规”的概念和由党自己制定《条例》、《规定》对“党内法规”进行规范是否与法治的原则和要求相符合？

笔者认为，这完全符合法治的原则和要求。对此，本不应该产生疑义。一部分人之所以产生疑义，主要是对法治的“中国特色”认识不够。法治有普适性的原则和要求，也有各国基于本国国情的特殊性原则和要求。法治的普适性原则要求，必须对公权力（包括国家和社会公权力）进行规范，“把权力关进制度的笼子里”，以保障人权。而法治的“中国特色”要求，中国共产党应当依法执政，依法治党。因为中国共产党担负领导国家的职责，但其本身又不是国家机关的组成部分，故不仅应通过国家法律，而且应通过“党内法规”规范其权力，自己把自己的权力关进法治的笼子里。中国共产党依法执政首先必须依法治党。治党自然不能不发布各种各样的规范性文件，包括中央层级的、中央部门（中纪委、中组部、中宣部等）层级的、地方（省、自治区、直辖市等）层级的。这些规范性文件党过去一直在发，现在还在发，将来也必然还会发。不管这些规范性文件叫什么名称（“党内法规”或“党内规章制度”），如果要依法治党，就必须对之进行规范，就必须严格规定党的各层级组织制定的权限要求（分别能就什么事项制定规范性文件）；内容要求（如不能与国家宪法、法律相抵触等）、程序要求（如必须通过座谈会、论证会、网上征询等形式听取广大党员、社会公众和专家学者的意见等）、监督审查要求（如备案审查等），而不能任意制定、恣意制定，乱发滥发“红头文件”（规范性文件的俗称，“党内法规”是规范性文件中法律效力较高的一部分）。

如果像一些持异议的学者所主张的那样，对中国共产党发布的任何规范性文件均不称“党内法规”，均不以法和近似于法的严格要求对之进行规范，而任由制定主体随意发布，那将会更远离法治的原则和要求，就像我们过去很长时间所做的那样。中国共产党的领导是宪法确定的，而中国共产党如何领导，采取何种方式领导，可以选择。如果我们选择法治的方式，就必须将党内生活法治化，将党内规范性文件制定和发布法治化。现在中央通过《条例》和《规定》对“党内法规”和其他规范性文件的制定和发布进行规范，表明新一届党的领导集体选择法治，选择依法治党、依法执政的坚定决心和态度。

（作者为北京大学教授）