化解政策性土地流转纠纷乃当务之急

最近到农村调查，无论在苏南还是苏北地区，常听村干部们提及当前最令他们头疼的问题，是土地流转纠纷。这类土地流转纠纷各地普遍存在，情况比较特殊，笔者将其称之谓“政策性土地流转纠纷”，即由于国家农村经济政策的重大调整而引发的土地流转纠纷。

政策性土地流转纠纷产生根源在哪?我国为期30年不变的第二轮农村土地承包开展于1998年，其时上述一系列重大农业政策调整尚未出台。问题的关键在于开展二轮承包时，广大农户不可能预料到几年后取消农业税这一重大宏观政策的出台，更不能预料到国家在取消农业税后又接连推出了“含金量”逐年提高的粮食直补、良种补贴、农业生产资料综合物价补贴等惠农政策。随着时间的推移，附着在土地承包经营权上的政策收益日益提高。以苏南为例， 转让1亩土地承包经营权，每年可坐享1000元以上收入;苏中、苏北地区通常没有每亩300元的土地流转地方财政补贴，但土地租金水平直接就高达900-1000元，加上粮食生产等各项补贴，附着于1亩土地承包经营权上权益也在1000元以上。

当初放弃土地承包权的农户现在强烈要求收回，而当初接受转让的农户则坚决不干，矛盾日益激化。从大量农村基层调研情况来看，政策性土地流转纠纷，已成为影响农村社会安定的主要因素之一，成为推进农村土地确权颁证工作的“拦路虎”，成为推进土地规模经营、发展现代农业的“绊脚石”。

鉴于农村政策性土地流转纠纷的普遍性和特殊性，以及化解这类纠纷的紧迫性，特提以下几点建议：

1、化解纠纷要有“尚方宝剑”。“解铃还须系铃人”，要想彻底化解这类矛盾，需要有顶层政策设计。建议一方面积极呼吁国家层面出台相应政策文件作为支撑，进一步修改完善家庭联产承包法；另一方面，将化解政策性土地流转纠纷作为全省农业经营体制改革的重要试点内容，选择省内不同代表性地区进行试点。

2、化解纠纷不能一蹴而就。开展试点——总结经验——全面推广，过去的经济改革实践中常用“三阶段”或“三步走”的工作方法，仍是化解政策性土地流转纠纷最积极稳妥和可行的工作方法。在全省范围内，选择不同地貌类型、不同经济发展水平的农村地区，先行开展试点工作，取得成功经验后再行推广。

3、化解纠纷不搞“一刀切”。由于地区间经济发展水平存在巨大的梯度差距，土地流转的宏观经济环境也明显不同，化解土地流转政策纠纷决不能搞“一刀切”。各地在试点过程中，要根据不同地区经济和社会发展阶段性特点，因地制宜制定解决方案。

4、化解纠纷要避免政策逆向调节。在现实中，不少农业补贴政策优惠往往附着在土地承包经营权上，当发生土地流转情况时，享受政策补贴的通常不是实际的粮食种植者，而是坐享租金的土地流出方。而且，随着附着在土地承包经营权上的政策优惠日益增加，阻碍农村土地流转的副作用日益突显，促进土地流转和规模经营的制度性障碍越来越大。换言之，现行普惠制的农业补贴政策，一方面对激励粮食生产的效力已大打折扣，另一方面，对促进和鼓励土地集中、实行规模经营形成了政策逆向调节。因此，建议各级政府财政逐步减少，至少不再增加附着于土地承包经营权上的政策优惠，政策资源转向增加对种养殖大户、农民专业合作社、农业龙头企业等新型农业经营主体的支持力度。

(作者为省政府参事、省社科院农村发展所所长、研究员)