大城市要不要户籍改革？

今年5月份，国务院将户籍制度改革列入经济体制改革重点工作之一，北京、上海等地也要在年内推出居住证制度。但同时，北京规定毕业生留京年龄限制，最近又规定出租房单间人数不能超过2人，一时舆论议论纷纷。

这些年来人们呼吁改革户籍制度，中小城市不断放开户籍，但是有的大城市户籍制度不仅没有改革，反而通过各种手段不断对外来人口形成挤出效应。很多人以大城市交通拥堵、空气污染、水资源短缺等问题加剧为理由，指出大城市承载力有限，应控制人口，不应进行户改。

到底大城市要不要户改，应该怎么改？国务院发展研究中心社会部副部长贡森曾作为课题组负责人，承担“主体功能区人口管理政策研究”课题，他们曾提出及时推进大城市户籍制度改革。在贡森看来，大城市户籍改革的好处远大于不改的弊端。

控制人口增速而非规模

《21世纪》：现在中央提到大城市要进行户籍改革，但又提出大城市要合理控制人口规模。对于北京这样的大城市来说，中央的户改政策是否比较模糊？

贡森：国务院2011年关于户籍改革的通知提出继续控制直辖市、副省级城市的人口。我们当时写的课题报告里面提到，要积极推动大城市的户籍制度改革。

政策上鼓励大家去中小城市，但外来人口在大城市所占比重更高。这种人口的集聚与政治、经济、文化、公共服务各种资源集中在大城市有关。大城市吸引外来人口最主要的还是就业机会更多，收入水平更高。另外也有很多人看中大城市的公共服务、教育医疗条件等。

2011年北京市每千人拥有卫生人员数14.2，全国平均水平则是4.6。如果仅按照卫生资源条件来看，北京可吸纳人口2900万左右。

《21世纪》：大城市不断吸引人口，但是在中央关于户籍改革的政策里边又提到了合理控制人口，政策层面是否形成矛盾？

贡森：很多大城市已生病，甚至正常运转出现问题，显然不能任由大城市自行膨胀，但各地要全面准确地理解中央提出的“合理控制人口”政策意见。

有的靠移民发展起来的特大城市提出要减少人口总规模，认为很多外来人口是新型产业不需要的。照这种逻辑，发达地区经济升级转型，创造更多国民财富，同时又往外赶人，地区、城乡差别将越来越大。

我认为，这些城市的控制目标、对象以及手段都是不合理的。在大城市资源富集的条件下，中央所提出的“合理控制”的重心应是“合理”而非“控制”；在持续城市化的背景下，“控制人口”的重心应是控制人口增速而不是规模。

《21世纪》：要让人口从大城市走向中小城市，这就不光是一个户籍的问题，还牵涉到产业布局、教育、医疗等诸多方面，你怎么看？

贡森：户籍其实背了黑锅。我们一直实行非均衡的发展战略，户籍是实现这一战略最可靠的手段和门槛。改革开放前是保城市保重工业，改革开放后提出让一部分人、一部分地区先富起来，结果人群、地区之间差距在加大。近年来中央推行科学均衡的发展观，既不能简单地取消户籍门槛，同时地区之间、部门之间又不能消极等待。