土地用途管制的缘起

（原题：土地用途管制的缘起——城乡中国系列评论）

农村宅基地从自用走向可转让，还与一项制度变迁有关，那就是土地用途管制的出现。这里所谓“土地用途管制”，指的是在土地的农业用途与非农业的建设用途之间，被划下了一道法律鸿沟——普天之下，凡农业用地要转为建设用地的，一律要经过严格的行政审批。

数年前访问过一个农机专业户，户主姓沈，拥有十多个台套的大型农机具，为周遭的农户服务。一般是承包农户来预约，然后老沈上门提供耕、耙、插秧、收割等服务，论亩计价，听起来是一门不错的营生。不过老沈讲到的问题，却把我难住了：他的农机具多，没处停放，占自家一小块承包地，打上水泥地面，搭个棚棚，权作停放农机的场所。就这么档事，有关部门查来查去说“违规”。

老沈是农机大户，也算是地方模范人物，沾上“违规”行为总不大好吧？可是他怎么也不明白，政府提倡发展农机专业户，购置农机可领财政补贴，县委书记来看时也是满口称赞。但买来的农机，总不能停在田里检修吧？他又没有占公家或别家的地，不过是用自家承包地修一块农机停放场，怎么就违了规？

在场的有镇土地所的干部，解释道：承包地只要打上水泥地面——“路面硬化”是也——就成为“建设用地”，也就从“农用”转为“非农用”，凡是未经审批的，就犯了土地用途管制的法规。倘若问，农机不算农用吗？回答是，只要地面硬化，地表的土壤结构被破坏，搭棚也罢，盖楼也罢，反正再不能农用了。

此后遇同类现象，见怪不怪。某家台湾农业公司包了几百亩地搞插花，要一块地方作整理插花之用，但涉及地面“硬化”，得不到批准，只好离地一尺，搭个“空中平台”，有关部门来查，回应是土壤结构未遭破坏，“在下面好好的呢”！还有一年，猪价急升，影响宏观稳定，政策扶持养母猪，种种补贴之外，还加拨盖猪圈的用地指标——猪圈要打水泥地，也纳入“硬化就成建设用地”的管制范畴。

搞懂了。接着要问的是，该项制度从何而来？偌大一个中国，又处于急速的工业化、城市化浪潮之中，每一小块土地的“硬化”都要行政审批才合法，这一套管制究竟是怎么搞起来的？