土地用途管制的缘起（2）

查法律文本，第一次提出“土地用途管制”的，是1988年。那是全国人大对1986年立下的土地管理法的第二次修订（第一次修订是1988年，主要是准许国有土地使用权可转让），其中第四条是全新的，标题赫然就是“国家实行土地用途管制制度”。内容简单，就是“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”，并规定“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。

从财产权利的角度看，这可不是一个小变化。因为所谓“用途管制”，其实就是把土地产权的一部分，从产权人那里拿走，然后转到政府手上。在用途管制下，土地不论属于国有、属于集体，还是集体长久承包给农户经营，一旦涉及用途变化，产权人就再也无权自行决定，一律法定归政府处理。试问土地的产权人要“产权”何用？还不是要用法律来保障自己使用、收益和转让土地的权利？现在加一道管制，产权人还算产权人，还有使用、收益、转让土地的诸项权益，但只要涉及土地用途的变化，这些权利就被大打折扣，倘若没得到政府的批准，就算土地是你的，你也不可自由利用。

具体的管制手段，当时只写入由国家来编制“土地利用规划”，而利用土地的单位和个人则“必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。后来颁布的《管理细则》规定，除了通常管15年的“土地利用规划”，还要“严格执行土地利用年度计划”，其中包括以下指标：（1）农用地转用计划指标；（2）耕地保有量计划指标；（3）土地开发整理计划指标。

这就齐了：又是总体规划，又是年度计划，又是数种批文指标。我国土地资源的利用体制，从此搞得比计划经济还计划经济——过去国家管国企，“打酱油的钱不能买醋”，但底下的变通还可以有不少。现在号称“社会主义市场经济”，但涉及土地资源的利用，每幅土地由农用转非农用，全部要交付法定管制，谁越雷池一步就是违法违规！

怎么搞起来的呢？首先是“形势严峻”使然。记忆所及，大体从2005年起，“中国耕地十年减亿亩”的新闻，就不断抓住全国读者的眼球。以下是信手拈来的几则：“国土资源部调查显示近10年全国耕地减少1亿亩”（中国网，2005-06-20）；“国土资源部报告：中国10年耕地减少了1.2亿亩”（，2006-03-16）；“中国耕地十年减少1亿亩”（京报网 ，，2009-12-24）；“中国耕地11年减少1.25亿亩，超河南全部耕地面积”（第一财经，2008年10月29日）。

十年减耕地上亿亩，问题当然严重。按当时的统计，1997年全国总共只有19.49亿亩耕地。倘若每十年减1~1.2亿亩耕地，那要不了多少年，作为拥有十来亿人口的泱泱大国，中国就没多少耕地了。那还了得！？

在直观上，这些年的中国活活就是一个超级大工地，到处不是在拆，就是在建，原先城市周遭的农田，一大片一大片地改为非农用，盖起了厂房、楼宇和各种设施。谁都可以告诉你，当年孩童记忆里的田园风光，多么快速地消失在水泥钢铁围成的城市之中。这就是说，耕地因工业化、城市化而锐减的事实，很容易从人们的经验中得到印证。

这里带来的一个代价，是某些重要的细节被忽略。我注意到两点。其一，十年间所减的上亿亩耕地，大部分与工业化、城市化无关，而是农业生产结构调整、特别是实行政府“退耕还林”政策的结果。其二，农村自占耕地的现象也严重。关于前一项，有数据表明，1986－1995年间农业用地结构变动导致的耕地减少，总数在7000万亩以上。关于第二项，同期仅农村宅基地超标占耕地就达5100万亩。至于城乡非农建设占用的耕地，共2960万亩，不足同期耕地减少总量的20％。

但是舆论还是把耕地大量减少，一古脑儿算到了工业化、城市化的账上。机制似乎也简单明了，既然建设用地的收益比农地高很多，那一旦容忍市场机制自由发挥作用，农地还不都要转成建设用地？在此背景下，1997年中共中央、国务院发文要求“对农地和非农地实行严格的用途管制”。次年全国人大修订土地管理法，“土地用途管制”正式出台，成为国家体制。下药很猛，至于是不是对症，要靠日后的检验了。