户籍改革：分层施策，有序推进

党的十八大报告提出要“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，在这新四化之路中，新型城镇化全面承载其他三化，是中国未来发展能否健康、协调、可持续的前提条件与基础保障。城镇化既离不开户籍改革的推动和保障，也是整体解决户籍领域社会不公等诸多问题的历史机遇。

哪里有更好的生活条件、更好的工作、更高的收入，人口就会向哪里流动。这是城市发展和市场竞争的规律，户籍制度改革一定要符合这一规律，而不是简单地将“农村户口”转变为“城市户口”，户籍改革的真正难点，是如何合理分配附着在户籍上的各种权益。据国家发改委城市和小城镇中心对广东的调查，在教育、就业服务、医疗卫生、社会保障、保障性住房等五大类17项公共服务和福利方面，本地居民均可完全享受，而外来人口则有10项为“不可享受”，7项为“部分享受”或“少量享受”。户籍改革的根本，就是要缩小乃至消除这种差别。而要全面改革，就需要从未来中国城镇化的总体格局入手。这种总体格局可以概括为：根据主体功能区规划和城镇人口规模，分层分类，科学发展。

小城镇和小城市要全面放开，但也要防止全面开花。人口总量30万以下的小城镇和小城市，共有两万多个。全面放开，需要直接给已经进城的农民与户籍居民平等的待遇，尽量减少审批程序、降低甚至最好不要门槛。例如，在合法固定住所等条件方面，可以适当放宽到中长期租房。同时，要全面建设这些小城镇和小城市，为新移入人口提供各方面条件，让他们进得来、住得下、发展得好。在重庆，有近六成农民选择转户进入小城镇，他们中的很多人表示，大中城市的居住环境虽然比小城镇整洁、方便，但居住成本比小城镇高很多。如果没有稳定的工作和收入，没有足够的钱买房，还是在小城镇落户更合适。

但是，全面放开不等于个个做大、全面开花，要把城镇化与经济布局、产业转轨、环境保护、资源利用结合起来，真正实现又好又快的发展。尤其是那些出现资源浪费、环境破坏的小城镇，不仅不能赶超做大，反倒要调整发展思路，解决既有难题，实现科学发展。

中等城市要有序放开，同时必须建好、管好。小城镇和小城市的体量不大，人口的吸纳、消化能力不高，工业化、信息化基础薄弱，涌入太多人口会成为其科学发展的巨大压力甚至阻力。因此，中国城镇化的历史重任，至少有1/3要落在数百个人口30万100万的中等城市身上。目前中等城市在快速发展的同时也出现了诸多问题，主要集中在建设、管理两个方面。

城市建设问题，核心在于区域分布是否协调，主体功能是否突出，城市规模与市区布局是否科学，生产条件与生活设施是否配套，等等。例如，劳动密集型产业主导发展的城市，不适合再简单吸引低端劳动力，而应当把人口吸纳重点放在技工和初中级人才身上；生产发展与生活提升不相适应的城市，现有人口生活条件的改善就成为重点，服务第二产业的第三产业人力、人才的引进就十分重要。

城市管理问题，主要是管理水平低下。目前中等城市的教育、就业、医疗、住房、社保各方面分而治之的管理模式亟须改变，应通过颁发居住证、申报常住户籍等工作，形成共享相关信息、统筹生产生活、整合社会服务、严密社会管理的综合性一体化管理新机制。例如，非户籍常住人口占多数的城市，要通过对实有人口“以证识人、以房护人、以业引人”实现全面管理。

在大城市，公共服务均等化速度决定放宽的幅度。除西部个别省区之外，省、自治区政府所在地一般是市区人口超过100万但不到500万的大城市，加上东中部一些副省级城市和较大地级市，这数十个大城市，是仅次于北京、上海、广州的中国城市第二阵营。

在这些大城市中，户籍制度改革的“减法”“加法”要并存互动、相向而行。一方面，加速深化与户籍密切相关的教育、就业、住房、医疗等领域的各项改革，不再用户口本来差别性配置社会资源、分享社会权益，而是由人们的生产、生活状态决定人的户籍形态，即所谓“减法”；另一方面，服从全国大局，及时推出居住证制度，基本根据入城年限分步骤赋予非户籍常住人口相应权益，尽快实现本市行政区域内所有常住人口的基本公共服务均等化，即所谓“加法”。

特大城市要不设门槛、巧设阶梯、慎设条件。市区户籍人口数百万、市域常住人口上千万的北京、上海、天津等直辖市，加上人口密度大、周遭城市环绕的广州，是中国城市化群落中的第一阵营。在未来较长时期中，它们的城市化进程主要走内涵发展型道路，而不能超速吸纳人口继续做大。

特大型城市的户籍制度变革，当然同样要做“减法”和“加法”。7月1日，《上海市居住证管理办法》正式施行，对在上海合法稳定居住和合法稳定就业的持证人进行积分，达到标准分值的，可享受子女教育和社会保险等方面相应的公共服务待遇。总体来看，特大型城市户籍改革的重心，应当是居住证制度建设，其核心工作和基本方略，可以总结为三句话：

首先是不设门槛。居住证既控制不了城市的人口，也不能“挤出”现有非户籍人口，却必须完成普遍、及时管理非户籍人口基本信息的任务，否则无法支撑相应社会服务和管理。因此，为居住证的申领设置门槛，徒劳无益。其次是巧设阶梯。既要实现基本公共服务均等化，又不能形成人口涌入的连带效果、模仿效应，居住证制度建设就必须在按居住年限赋权方面下工夫。例如，赋予作为合法生存前提的基本权益，满足教育等发展需求，保障困难群体，等等。最后是慎设条件。居住证制度一定要与户籍制度衔接，不衔接的居住证制度难以跳出暂住证的道德洼地。但居住证持有者转为正式户籍的制度规范，一定要深思熟虑、审慎从事，至少不能造成户籍人口与非户籍人口的群体对立甚至社会冲突。

（中国警察协会学术委员会委员、中国人民公安大学教授 王太元）