审计报告揭露问题缘何难改 一把手权力缺制衡（2）

违法成本低，监督没跟上，制度有漏洞

在同样的问题上，损失了一笔又一笔财政资金，倒下了一批又一批领导干部，为何如此积重难返？

首先是违法成本低。2011年，某市审计局向外界公布了对市直单位21名党政领导干部经济责任审计结果，涉及违规金额2.3亿元。然而，审计结果公告在摆出大量违规事实后，却将违规账单全都记在了单位头上，而没有向经济责任审计对象对号和集中，也没有对被审计人领导、决策、管理方面的情况和能力作出鉴证和评价。

全国人大常委会委员陈喜庆认为，审计的目的就是要对相关责任人进行责任追究，使其承担应有的违法违规成本，同时向社会公告以儆效尤。而这个市的做法“犹抱琵琶半遮面”。说穿了，是对事不对人。既不利于促进权力制衡机制的形成，也削弱了审计的效力，极易导致屡审屡犯的“拉锯战”。

其次是监督没跟上。不久前，审计署向社会公告了移送至有关部门并已办结的38起违法违纪案件和事项处理情况。公告中，“董事长”“总经理”“局长”“行长”“书记”等字眼频频出现，由此暴露出的“一把手”屡屡涉案问题发人深省，而其违法违纪形式无非还是决策失误、以权谋私、私分公产等一些老问题。

这些老问题的背后，暴露出的是对“一把手”的权力缺乏有效制衡——个别部门、单位权力过于集中，行政审批权限过大；决策机制不健全，缺乏科学决策、民主决策的制度保障；有法不依，有章不循，违反规定程序越权决策、非法决策。可以说，没有对权力的充分制约与监督，任何人放在这个位置上都有可能以身试法，而在同一问题上放倒多个干部的情况也不足为奇了。

最后，也是最根本的，制度有漏洞。刘家义曾指出：“经常发生、不断发生、反复发生的问题很可能是体制性的问题。同样，如果我们的体制适应、制度健全，屡审屡犯的问题就会大大减少。”

综观近年审计结果，体制机制不完善往往是滋生一些老大难问题的“土壤”，比如预算编制不细化、财权事权不匹配、行政职能不清晰等。在预算执行过程中，挤占挪用财政资金一直是屡审屡犯的问题，究其原因，往往不是相关人员有意为之，也不是没有相关体制机制，而是体制机制不完善。

审计署今年专门组织700名审计人员利用4个月时间对转移支付资金的拨付、管理、使用各环节进行了自上而下的全覆盖审计，发现有42%的资金被结存在各级财政或主管部门，拨付到项目单位的资金又有近2%被虚报冒领、挤占挪用，而抽查的项目中23%实施进度缓慢或建成后未实现目标。进一步审计调查发现，这些问题的背后是当前分税制财政体制存在的地方政府有事权无财权这一深刻体制问题。

据介绍，目前，中央转移支付占中央公共财政支出比重、规定专门用途的转移支付占中央转移支付比重均高达60%以上。地方政府缺钱花，只能从中央转移支付上想办法，于是重分配轻管理、重投入轻效果问题突出，致使部分项目无法达到预期效果。加之管理不完善、分配不规范，资金自上而下层层结存，跑冒滴漏严重。

完善的体制机制是最好的“防腐剂”

前些年，审计查出的问题一公布，人们往往十分关注。如今，同样的问题一再公布，人们多少有些“审丑疲劳”了。

但是，针对这些老问题，审计部门却不敢有丝毫懈怠。

审计署前任审计长李金华曾经有这样一句名言：“对待屡审屡犯，最好的办法就是屡犯屡审。只要问题存在，就坚持审下去。”

多年来，审计部门正是以这样的执著态度与违法违规进行着不懈斗争，你屡审屡犯，我就屡犯屡审——跟踪审计，反复点名，建议追究责任，加大曝光力度。一年年披露、一次次整改，使各级政府部门逐步认识到问题的严重，使全社会形成促进审计查出问题整改的舆论压力。前些年有些部委还对审计查出问题拒不整改，如今积极整改并主动发布整改结果已经成为他们自发的行为。

然而，根治屡审屡犯顽疾，光靠审计部门一家是不够的。陈喜庆提出，应加大审计结果执行的力度，使违法违规的成本加大，维护审计的严肃性，促进整改。

韩晓武也认为，针对屡审屡犯问题，必须加大监督力度。首先，国务院及其有关部门要切实加强对预算执行情况的监管，切实改变重分配、轻监管的理财观念，建立监督机制和考核机制，严格执行问责制度。其次，全国人大及其常委会也应加强监督，可以考虑将审计查出问题整改情况的报告提交常委会审议，一督到底。

“从根本上看，解决屡审屡犯问题还是要靠制度建设。”刘家义说。近年来，审计部门越来越注重从制度层面分析问题、提出建议，审计报告也开始用更多篇幅、更多笔墨揭示制度缺陷与管理漏洞——连续7年聚焦现行财政体制，直指政府间财权与事权的不匹配，促进深化分税制财政体制改革；连续5年，通过对财政资金的全覆盖审计倒逼预算的全口径管理，并在审计报告中呼吁提高预算的完整性、执行的规范性、决算的准确性；在审计部门的推动下，一些体制机制正在不断完善：“三公经费”的公开、全口径预算制度的建立、民间借贷管理办法的制定、国企重大决策机制的建立……

国务院总理李克强近期在审计署考察时也提出，要以审计倒逼各项制度的完善，推动建立不敢贪、不能贪的机制。这一观点充分体现了着力治本、防患未然的原则，也是根治屡审屡犯的良药。

诚然，完善体制机制往往需要一个很长的过程，不可能一蹴而就。但是，随着体制机制的健全和完善，不仅屡审屡犯的问题会大大减少，还能够逐步建立起保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”，使事后追责更少一些，事先预防更多一些。从这一点讲，完善的体制机制无疑是最好的“防腐剂”。