户籍制度改革与农民工市民化的路径（2）

但是，该《条例》在限制人口向城市流动方面的功能，应当说是在“三年困难时期”以后才得以真正执行。“三年困难时期”造成粮食严重短缺，出现了大范围的饥荒，使得大量农村人口开始向城市流动；与此同时，城市的商品粮供应也出现了全面紧张。于是，国家开始全面控制和压缩城市人口，一度出现了“逆城市化”阶段。为了控制城市人口，1963年公安部开始以是否吃国家计划供给的商品粮依据，将户口分为“农业户口”和“非农业户口”，第一次使城乡二元的户籍划分有了真正的可操作性依据。

紧接着，1964年国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，进一步明确了要强化人口迁移管理，控制城镇人口规模。这一政策对人口迁移的限制和管控在1977年达到顶峰。1977年11月国务院批转的《公安部关于处理户口迁移的规定》强调：“由农业人口转为非农业人口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严格控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，……应适当控制。”从中可以看出，不仅城乡之间户口迁移存在严格限制，而且不同城市之间户口迁移也开始有了严格地控制。于是，户口的价值差异开始在城市之间出现，城市户口的价值逐渐与城市规模、发展程度等因素联系在一起。譬如，北京曾流行着这样的一句话：“宁要北京一张床，不要外地一栋房”，就集中体现了城市之间户口的等级差异。

户口的价值化或等级化，可以说是当前我国户籍制度存在的一个最基本的问题。这种等级化不仅存在于城乡之间，也存在于不同城市之间。有学者认为，户口已在整个社会中造成了严重的“社会空间等级（social spatial hierarchy）”。③造成这一现象的一个核心原因就是，户口中附着了太多的利益。现行的户籍制度是以人口登记与迁移管理为基础一套基本的人口管理制度，同时也是一项基本的社会管理制度，它不仅包括常规人口登记和上报、人口迁移和管理等人口管理功能，也涉及就业、住房、教育、卫生、社会保障等社会管理功能，因而存在着明显的“功能超载”④的问题。户籍制度的“功能超载”，直接导致了户口中“嵌入”太多的社会福利和利益，如就业、住房、教育、卫生、社会保障等社会福利无不与户口直接挂钩，可谓“牵一发而动全身”。可以说，户口在社会福利和利益分配中拥有着基础性的地位，这也正是为何户籍制度改革总是举步维艰的根本原因所在。

此外，户口价值化或等级化也与户籍制度对人口迁移的严格管控有直接关系。因为，如果人们可以自由迁移的话，那么完全可以通过迁移来改变自身的社会身份和地位，来消解的户口价值。这样，城乡之间、城市

之间区域发展的不均衡就不至于转化为社会空间的等级化。⑤正是由于户籍制度对于人口迁移的严格管控，导致了整个社会不仅在地域空间上，而且在社会空间上被严格地“区隔（Segment）”开来。城乡之间、城市之间就像有一道道看不见的“隔离墙”⑥，将大量有落户需求的农村人口、外来人口阻挡在城市之外，区隔在城市之间，因而严重地影响了我国城镇化的进程，以及市民化的可能和路径。发达国家的经验表明：如果说工业化是城镇化的动力，那么人口迁移则是城镇化推进的必要手段，也是城镇化发展的必然结果。

二、户籍制度改革与推进模式

户籍制度管理的严格，实际上是与计划经济体制相适应的，对计划经济的发展也起到了一定的积极作用。从某种意义上说，没有户口，计划经济必定难以为继。因为在计划经济时期，众多社会资源的分配都是凭户口发放和领取的。

然而，随着社会主义市场经济的逐步发展，社会结构不断转型，户籍制度的各种弊端日益明显。特别是户籍制度对人口迁移的严格管控，已对我国城镇化进程乃至整个社会经济的发展产生了深远的负面影响，迫切需要改革。