美国的反腐之路

（原题：制度反腐的美国做法）

[摘要]美国历史上，最腐败的时期，非镀金时代莫属；进步时代反腐的成功经验显示，既要打老虎、拍苍蝇，更要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，使腐败变成高难度、高风险的犯罪冒险，避免其狼牙利齿伤害经济和社会的健康发展。这充分说明，反腐需要领导者的魄力，需要舆论和媒体的监督和支持，更需要科学的制度设计。

[关键词]制度反腐；制度设计；美国经验

腐败曾经是美国的痛。在美国历史上，最腐败的时期，则非镀金时代（1865-1900年左右）莫属。镀金时代尤其是格兰特时期（1869-1877年）的腐败横行，尽管形式多样，原因不同，但都与联邦及地方政府权力缺乏监督有关。20世纪初最主要的政治运动，即进步主义运动的主要目的就是为了消除腐败，进步时代（1901-1921年左右）反腐的成功经验显示，既要打老虎、拍苍蝇，更要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，使腐败变成高难度、高风险的犯罪冒险，避免其狼牙利齿伤害经济和社会的健康发展。

一、领导者要有反腐决心

西奥多?罗斯福总统（1901-1909年在任）的反腐热情说明了领导人的决心在反腐中所起到的关键作用。事实上，在纽约州的时候，老罗斯福就已经是一个反腐的强势人物了，接替遇刺的麦金莱成为总统之后，罗斯福更是大刀阔斧地张开反腐之网。

罗斯福先从最腐败的部门之一——邮政部下手。在与邮政部领导深谈后，罗斯福认识到腐败情况的严重性，经过深思熟虑，他相信来自堪萨斯州的参议员约瑟夫?布里斯托是最合适的人选，因为他有直面现实所必需的钢铁般的无畏精神，并且有着丰富的反腐败经验。在接过调查任务之前，布里斯托特意来找罗斯福总统，说他不想趟这浑水，除非总统明确保证支持他，无论他调查到哪里，都坚定不移地支持他。罗斯福做出了肯定的回答。

事实证明，有了最高领导人的无条件支持，下面的人反起腐败来才会底气十足。在取得总统支持后，布里斯托及其团队开始不留情面地进行彻查，挖掘出数量惊人、情节骇人听闻的腐败案件，这个部门得到了彻底的净化，以往问题成堆的邮政部的腐败问题竟然被彻底斩草除根了。

邮政反腐行动引起了全国的注目，对其他领域的腐败分子产生了极大的震动，最重要的是，它反映出最高层的决心，使人们意识到，罗斯福的反腐是能打苍蝇，更敢打老虎。在罗斯福刚上任的时候，流行着一句话，“大人物和有钱人是不会被投到监狱的”。而令人欣慰的是，罗斯福在任内将很多大人物和有钱人送进了监狱，其中有很多银行家和参议员。

二、账目要公开，财政要在阳光下暴晒

事实证明，“腐败是一种机会主义性质的传染病。哪里的公民和政治制度羸弱无能，哪里就会流行起这种通病。美国城市在腐败和增长方面的经验揭示了地方制度在约束腐败以及促进腐败政府实施良治上的重要性。”一个地方不仅要有廉洁的领导者，更要有反腐败的制度设计，如此才能保持一个地区乃至一个国家长期的政治清明。而为了防治这种“机会主义性质的传染病”，财政公开是最行之有效的办法之一。

在进步时代，公开账目成为城市反腐的关键之举，也是进步时代实施最早、争议最少、最为成功的改革举措之一。该举措先是在个别城市实施，后来在联邦政府的要求下，所有城市都被要求公开账目。1902年，美国普查统计局开始聘请和培训会计师来汇总和审计这些城市账目，并公开城市支出年报。这与30年前特威德集团将纽约市的账目据为秘密形成鲜明对比。美国的反腐败历史证明了，将政府账目视为“城市秘密”，是暗箱操作得以如蟑螂般不绝的重要原因。

财务公开极大程度地恢复了人们对城市的信心。许多城市的信用水平也得以恢复，不仅腐败问题得到最大限度的遏制，而且直到1929年经济危机之前，规模较大的城市都没有出现拖欠债务的情况。以财务公开这种阳光方式进行的反腐败努力，就这样不知不觉地成了防范和化解地方债危机的关键之举。

现代会计制度也应运而生，并不断走向成熟。1900年之后，会计成为社会公认的职业，市政会计作为膨胀的政府合法性的工具，同样有了政治意义，使公民名义上可以要求他们选出的代表对其行为“负责”。到了20世纪头十年，改革者一本正经地宣称，“会计成为了民主的仆人”。

镀金时代的反腐不力也提升了现代会计制度的地位。在许多城市，反腐的成效或者不明显，或者有反复，一个重要原因是缺乏制度设计。到了进步时代早期，越来越多的人意识到，城市政府权限边界的模糊，以及这种模糊形成的灰色地带，是腐败滋生的土壤，以纽约为代表的城市丑闻和腐败，部分原因是城市权力划分不当所致。于是乎，随着19世纪成为历史，围绕城市权力性质以及范围的争论开始集中到城市的财政管理制度上来。事实证明，这种日趋健全和完善的城市财政管理制度，在很大程度上遏制了公共权力成为畸形的半公半私权力的现象，即便还做不到监管无处不在，但至少会让当权者感到社会监督如影随形。