美国的反腐之路（3）

镀金时代美国的教训表明，一旦地方政治家获得了单方面规制公用事业费率的能力，他们就会滥用这种权力来赢取选举或向私人公用事业公司榨取贿赂。这就提高了私人公用事业的经营成本，从而抑制其未来发展。

1872年特威德集团的曝光也给美国城市反腐以巨大的推动。人们开始尝试着限制和削弱市长的权力，将决策权分配给三个相互交叉的局际委员会和审计部门，从而使政府难以肆无忌惮地进行掠夺，一个抵制腐败的现代政府雏形开始形成。

在大城市中，芝加哥走得比较远一些，芝加哥道路也为进步时代的人们津津乐道。当一些地方政府继续将权力集中在市长手中时，芝加哥的改革派却考虑要不断地剥夺市长的权力，直到他成为一个有名无实的首脑，还要不断地将他的权力托付给直接代表民众的市政委员，而那些市政委员年年都在变动。这一制度创新的关键词是“分权”和“年年变动”。前者尽可能地将市长的权力关进了笼子里，后者则最大限度地保证了市政委员的“流水不腐”。

四、文官制度改革与新政治文化

美国反腐败的经验表明，政府质量在很大程度上关系着腐败的存废。如何构建一个好政府，是现代决策者面临的挑战。美国从1870年代开始制度反腐，到1910年左右取得较大成果，用了40年的时间。这也说明了反腐是一个持久战，需要精巧的制度设计，不能治标不治本。美国的经验是：①地方政治家和精英与民众利益的相结合非常重要。②健全且财政独立的新闻媒体，能够抑制腐败和提高政府绩效。③建立一套防治腐败的机制，是一个复杂和长期的过程。而在所有机制中，文官制度改革及其所倡导的新政治文化，起到了关键作用。

美国文官是指“除选举产生的官员，须经议院同意而由总统任命的官员，一般工人及军官以外的所有政府文职人员”。从安德鲁?杰克逊时期开始，美国文官的任命逐步坠入“政党分肥制”的套中，这种体制下选任的官员，任职期间往往是贪赃枉法，无所不为，并且形成了恶性循环，导致官员素质普遍低下，从政也为精英人物所不屑，这一点在镀金时代体现得淋漓尽致。　

为纠正这些弊端，美国于1883年颁布了文官制度条例，即《彭德尔顿法》，对文官制度进行了改革，其核心变化是对文官的录用实行公开竞争考试办法，择优录取；对官员进行定期考核，按能力和政绩大小予以升降奖惩；严格禁止进行金钱授受，文官须忠实于政府。作为文官制度的必要补充，美国政府还敢于大胆使用人才，从精英中选拔干才出任政府高官。这也符合“彼得原理”中“每个人都有其不胜任的层级”的理论，也即，如果让一些有抱负、有能力的人一级级地爬上来，可能没过多久就会深陷在不胜任的层级中不能自拔，或者在长年的打磨和等待中失去政治家所必须的霸气和胆识。并且，这种不拘一格降人才的做法还有反腐作用。

自进步时代以来，美国政府的许多高官，尤其是部门负责人，大多来自社会精英，有律师、教授、记者，也有企业高管。这样做的好处是：①由于有着广泛的社会阅历和人脉，他们既容易适应政治角色，也容易打开局面，并且，他们与部门内的人没有太多个人恩怨和利益纠结，所以更能放开手脚。②由于有了相当的物质积累和成功经验，他们相对来说更容易抵御外来的诱惑，也更能够心平气和地享受这段实现自我价值的政治生涯。这一点非常有反腐意义。

充分考虑人的物质需求，是反腐成败的关键。无论是美国，还是新加坡等国的反腐经验表明，让公务员能够有尊严地生活，并且有充足的退休后的生活保障非常必要。在政府工作期间，公务员往往享有高出社会平均标准的工资及其他收入，退休时则不但从此拥有相应社会保障和养老金，而且还能获得一笔数额巨大的退休年金，足够退休后安居和旅游所用。但与此同时，公务员必须遵纪守法、安守本分，一旦徇私枉法，则不仅可能身陷牢狱之灾，而且可能会失去退休后的全部年金，可谓得不偿失。

在社会精英一边，由于他们在各自行业中扮演着重要角色，都是成功人士，收入高，积累多，其从政根本无需考虑钱的问题，因而会一心将工作做好，并且会非常爱惜自己的羽毛。同样重要的是，他们家底殷实，一般的贿赂很难打动他们。值得一提的是，由于这些政治精英有着扮演多种社会角色的能力，在告别政治舞台之后，仍能体面而富有活力地从事其他工作，他们在从政过程中所积累的人脉以及不俗的政绩，也将为他们离开政府后的政治生活赢得更多资本。而社会对这些人的回馈，无论是舆论肯定，还是给予更多的机会，都在事实上激励着大多数政治家们在从政的日子里克己奉公，从而也为自己从容和更具成就感地进行“下一次漂流”打下基础。

五、两手都要硬，法律惩罚与精神折磨并举

对行贿者重罚和重判，也是美国的一项历史经验。1898年，在圣路易斯市，一家地方铁路公司为获得在该市经营的特许权，向当地政客每人支付了3000-17500美元不等的贿赂，这家公司的发起人总共支付了约25万美元的贿赂款。但最终，发起人被判有罪，处5年监禁，该市的几位知名政客也落得同样下场。这类处罚起到了相当程度的震慑作用，也使得行贿者意识到，如果要收买过多的人，就会有很大可能被“泄密”，而自己还可能身陷囹圄，而如此处罚，也反映出美国人对公共事务行贿和受贿者的极大厌恶和零容忍。

事实证明，美国重点打击行贿者的做法，非常有效。由于行贿的风险倍增，企图行贿的人必然慎重考虑法律后果，这样行贿者少了，受贿的毒瘤自然得到了极大程度的遏制。美国学者提出过制约腐败的三大因素：法律惩罚、职业或社会成本、精神折磨。而腐败的总成本取决于各种惩罚的力度及其可能性。这也说明了惩罚在反腐中的重要性，并且它是一个系统性的工程。

如果说法律惩罚是达摩克利斯剑的话，那么职业或社会成本，就是让企图行贿受贿的人感到得不偿失。对于公务员来说，由于自身有较好的待遇和相应的社会地位，所以往往没必要“涉险”贪腐，因为一旦暴露，不仅会面对法律惩罚，而且很可能会失去公职，身败名裂，至于高额的退休年金也将因此丧失。久而久之，公务员队伍就会形成“爱惜羽毛”的风气，这是一种非常有效的“文化反腐”。

精神折磨也值得一提。由于腐败的成本越来越高，那些面临贪腐诱惑的人，以及刚刚坠入其间的人，会承受比较大的精神折磨，对于牢狱之灾的恐惧，对于失去社会地位的忧虑，了解或目睹过的前车之鉴，以及可能会给家庭尤其是子女带来的打击，都会让这些人感到煎熬，很多人在权衡利弊之后就选择了“踩刹车”。

城市之间的信用竞争，也可起到很好的反腐效果。在美国城市腐败高发的后期，城市之间的竞争，有效地遏制了腐败。一方面，政府或高官的腐败作为，会严重影响到外来投资者的投资信心，导致城市招商引资等出现大问题；另一方面，一些城市的腐败和低效，在影响其城市信用的同时，也映射出其他城市的廉洁和高效，这些相对廉洁的城市的信用就会上升，自然就会引来更多的投资，其中很多都是从腐败城市迁移出去，或原本考虑在腐败城市落脚的投资者。这反过来会对腐败、信用低下的城市产生极大的冲击，压缩腐败空间，也引发媒体和民众的强烈不满，进而强化对政府官员的监督和规制。

事实证明，进步时代的制度反腐效果明显。从镀金时代的贿赂横行，到此后腐败成为美国社会和政治、经济生活中非主流问题，都可见“将权力关进笼子里”的重要性，也说明了：反腐需要领导者的魄力，需要舆论和媒体的监督和支持，更需要科学的制度设计。