党内民主与人民民主的关系新论（3）

三、推进党内民主建设，首先要经历适应人民民主然后推动人民民主的过程

如前所述，党内民主是可以滞后于人民民主的，但是党内民主是不是可以长时间地，大幅度地滞后于人民民主呢?答案是否定的。因为党内民主与人民民主之间是相互联系、相互影响、相互作用的。如果党内民主严重滞后，人民民主也将难以继续推进，因为国家权力机构的领导者绝大多数都是执政党的成员，他们的观念、作风和习惯会对人民民主的发展产生最直接的影响，以至于会出现不懂得如何去、甚至不愿去推进人民民主的现象。更主要的是，如果党内民主长期严重滞后于人民民主，党的执政合法性基础将会受到影响。如在一些地方在干部选拔的过程中出现，“人民不要，党要”的现象(即人大审议未通过的干部，却被同级党组织任命为下级党组织的领导)，这就曾引发媒体和群众的强烈质疑。正如有学者所指出的：“目前我国的现实生活中，在民主的发展问题上已出现人民民主对党内民主、基层民主对上层民主的‘倒逼’之势。如果党不能有效应对这一态势，就会出现要么因被动发展民主而失去对民主发展的控制和引导的主动权，要么因漠视党内基层民主和人民民主的发展诉求而削弱党的执政基础和执政能力的状况。”[4]有鉴于此，我们党要积极推进党内民主，必须首先要经历适应人民民主，然后推动人民民主的过程。

可是，如何推进党内民主过程中要适应人民民主呢?从本质和机理上讲，党内民主与人民民主是相通的，因此党内民主“适应”人民民主的基本途径，就是根据民主发展的一般原理，借鉴人民民主的运行机制，从而实现与人民民主的互通。

1、借鉴人大制度的建设经验，完善党的代表大会制度。中华人民共和国的一切权力属于人民，但由于各种主客观条件的限制，只能由人民选出的代表组成人民代表大会来行使权力。中国共产党的一切权力，从大处来讲是属于人民，从小处来说则属于全体党员，基于差不多的原因，它也只能由党员选出代表组成党的代表大会来行使权力。因此，党的代表大会的结构和运行与人民代表大会应当基本相似，否则就必须进行调整。一是要将党的最高权力回归党的代表大会。中共二大到八大党章都规定：全国代表大会是最高权力机关，闭会期间是中央执行委员会或中央委员会。但九大到十五大党章却规定党的最高权力机关是全国代表大会和它所产生的中央委员会。这种规定导致了党的最高权力机关二元化，结果使党的权力集中到中央委员会，进而集中到常委会，最后又集中到书记，从而产生所谓的“一把手”的问题，因此应当加以调整。二是建立党代会与其所产生的机关之间的领导与被领导、监督与被监督的关系。要规范党内权力授受关系，明确党代表的权力是党员授予的，党的委员会的权力是党的代表大会授予的，前者必须向后者负责并报告工作且接受监督；要扭转实际存在着权力的“倒置关系”，明确并确保党内权力的正常关系。即：全体党员权力＞党代会的权力＞全委会权力＞常委会权力＞书记个人权力；要改革“议行合一”的党委领导体制，明晰划分党内“立法权”(决策权)、执行权和监督权，使之分别对应于党的代表大会、党的委员会和党的纪律检查委员会。[5]三是建立相对统一和比较协调的选举制度。党代表的选举要一律改为差额，并且将直接选举扩大至县级；对于基层党组织的干部，如村支书的选举应积极推广“两票制”，对于地方党委正副书记的产生，应当逐步采用差额选举的方式，先从乡级、县级开始，然后一步步地向上发展；明确规定党员和党员代表提名制度，适当地扩大党员和党员代表提名的比例，以建立和健全自上而下和自下而上相结合的候选人提名制度；党的选举程序从选举登记、投票、统计和结果的公布都要规范化，并且一律采取秘密投票的原则，以体现投票者、表决者的真实意愿。

2、借鉴协商民主制度的建设经验，构建党内民主协商制度。在西方，协商民主是基于一个多元利益社会而提出的一种新型民主模式，它是指平等、独立的政党、政府、利益集团等组织或公民在广泛考虑各方利益和公共利益的基础上，通过制度化协商，进行立法或决策的一种治理方式。而在我国，协商民主是作为与竞争性民主相对的一个概念而提出的，[6]它具体是指中国人民政治协商会议这一组织形式及其运作机制。我国协商民主的形成最初并不是因为多元利益社会的存在，而主要是历史的延续(很多民主党派在革命时期就是共产党的友党)和现实民主政治的需要(主要是“互相监督”)。但是，它们也有相通之处，即通过制度化的协商来进行决策。我们认为，这一民主形态也可以引入党内。虽然党内没有也不允许派别的存在，但由于改革开放的不断深化，我国已经形成了多样化的经济社会格局，而党员来源于不同的社会阶层，广大人民的不同利益需求会通过他们在党内反映出来，形成不同的意见。对此，如果完全由“一把手”来裁决将有违民主原则；如果简单地采用票决制，虽然很快能够取得决策的统一，但不一定能够取得思想上的统一。正是因为此，协商民主在党内就可以大有作为。我们完全可以在党内建立起协调机制。具体措施如下：(1)确立即使是党内事务，在决策前也一定要进行协商的制度，凡是没有经过协商的决策一律无效；(2)为了能够进行有效的协商，在不同的场合可以按不同的标准进行分组，然后在他们之间进行协商。如在常委会上可在分工不同的领导干部之间进行协商，如在党的代表会议上可按党员的职业或阶层划分小组，相互之间进行协商；(3)“一把手”或主要负责人在协调过程中，特别是协调前不得发表意见，防止形成倾向性的意见，影响大家发表自己的意见；(4)协商的形式可以多种多样，如协商会、谈心会、座谈会等形式。

3、借鉴基层民主的建设经验，积极推进党务公开。从权力的来源来看，既然是人民授权的组织，人民就有权了解他们是如何使用权力。从对权力约束的角度来看，腐败最怕的是曝光，最喜欢是“暗箱操作”，因此凡能公开的事情，都应通过各种形式向授权人公开，以方便授权人监督。从实践来看，基层民主特别是村民自治之所以能取得今天的成绩，一个重要经验就是村务公开。在村民自治过程中，通过村务公开，满足了村民参与的需要，有效地防止了基层干部的腐败，极大地缓解了干群矛盾。由于权力“阳光运行”的巨大效应，我国政府已将公开、透明上升为一种执政理念，政务公开已经成为一种普遍的实践。既然人民授予的权力应当向人民公开它的运作过程与结果，那么党的权力也必须向党员公开它的运作过程与结果。因此，党的十八大报告再次强调完善党务公开制度。现在问题的关键就是要创新制度和形式，认真贯彻落实这一决定。一是建立和健全党内情况通报制度。要严格执行《党内监督条例(试行)》第15条规定，并且细化党务公开的内容，除非涉及党的机密的，对于党委的重大决策、决定、决议等，党委领导班子自身建设情况，干部人事制度改革，领导干部廉洁自律规定执行情况，党委抓基层组织建设情况，以及各单位根据实际情况或群众认为有必要公示的党内其他事项，都应当对党员公开。二是不断完善党内重大决策征求意见制度。改革开放以来，党内决策已经越来越民主化，征求意见的工作正在不断改进和加强。但是，征求意见的范围太窄，人数太少。根据党的十六届四中全会《决定》和党的十八大精神，今后还需要开拓渠道，扩大范围，向更多的党员征求意见，以增强决策的民主化和科学化。三是探索党务公开的新形式。在公开的形式上，适宜在党内公开的，主要通过会议、文件等多种形式，逐级及时地向党员通报；适宜对全社会公开的，按照因地制宜、灵活多样、简用、方便群众的原则，采取党务公开栏、电子屏幕、触摸屏、局域网、互联网等形式公开。

4、借鉴参与式民主的建设经验，努力拓宽党员民主参与渠道。现代民主基本是一种间接民主制，它的最大特点就是“两权分离”，即权力的所有权与行使权的分离。“两权分离”最大的弊端就是容易产生权力异化，人类虽然设计了各种各样的制约和监督机制，但并不能将它彻底克服，因此人类一直都追求直接民主的理想。过去，直接民主只是在十分有限的范围内实行。但是，随着经济、政治和文化的飞速发展，民众直接参与的条件发生了巨大变化。一是由于民主政治的发展，民众直接参与的热情和要求不断提高；二是由于信息技术的发展，民众直接参与的途径变得越来越多而且更为便捷；三是由于文化教育事业的发展，民众直接参与的能力也有了大幅度提高。改革开放以后，我国政府顺应民主政治发展的大势，积极稳妥地开拓民主参与渠道，除了宪法规定公民可以享有批评、建议、检举、控告权，村民自治、居民自治权，企事业单位的民主管理权等外，还建立了司法中的人民审判员制度、人民检察员制度、行政机关的听证制度、人大中的群众旁听制度等等，有力地促进了民主政治的发展，更好地体现了人民当家作主的本质。相比之下，党内直接参与显得渠道不足、程度不深、层次不高，因此需要积极扩大党内有序民主政治参与。一是建立普通党员参与制度。在各层各级党的代表会议中，应当有条件地允许普通党员进行旁听，在党的领导机关进行决策或执行决策的过程中，应当吸收普通党员参与决策和执行活动。二要建立情况反映制度。明确下级党组织和党员对党内事务的意见和建议的反映渠道和程序。各级党组织要有专门机构，负责收集、处理党员反映的问题，并及时将处理情况进行反馈。注意发挥党代表反映党员呼声、保护党员权利的作用。三是为普通党员特别是流动党员提供组织、经济和技术等保障，将普通党员特别是流动党员有效动员起来，保证他们正常参加党内民主活动。

以上只是我们从如何与人民民主形态相沟通、相协调的角度对党内民主所作的思考，实践中的党内民主建设是全方位的，比如完善党内制约监督、保障党员权利等等都是党内民主建设必不可少的。只有进行全面的、配套的建设，才能建设好党内民主。党内民主水平提(下转第127页)(上接第52页)高了，我们才能进入下一步，即党以自己的高水平民主引领人民民主。目前很多人提倡，也是党的文献中正式提出的“以党内民主推进人民民主”。这一命题虽然是在应然的意义上，但也是有现实根据的。就目前而言，人民民主的水平虽然要高于党内民主的水平，但并不是说人民民主已经完美无缺。事实上，人民民主的每一种形态都有很大的发展余地，如在代议民主中，还需要进一步保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系，逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表，等等。在协商民主中，需要把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效，等等。在基层民主中，要扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体，全心全意依靠工人阶级，完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，推进厂务公开，支持职工参与管理，维护职工合法权益，等等。在参与民主中，需要从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业；发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能，等等。而这一切都需要在党的领导不断向前推进，特别是需要高水平党内民主的示范与引导。

参考文献：

[1]马克思恩格斯全集(第19卷)[M].北京：人民出版社，1963.

[2]列宁选集(第4卷)[M].北京：人民出版社，1992.

[3][美]塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].李盛平等译.北京：华夏出版社，1988.

[4]谭建.党内民主的层次、动力、路径问题简析[J].唯实，2009(7).

[5]苏开源.对发展党内民主、健全民主集中制的思考[J].中共浙江省委党校学报，2005(2).

[6]林尚立.协商政治：对中国民主政治发展的一种思考[J].学术月刊，2003(4).