养老保险工作几个亟待探讨的问题（2）

（三）“做实”试点并未引起社会的积极回应

2006-2008年国务院批准人社部在13个省份开展了“做实个人账户试点”，资金由中央负担75%，地方负担25%，试行几年后其他省份并未积极跟进，试点省份也没有大的突破，个人账户做实试点并未引起社会的积极回应。

一是当期基金收支略有结余。中科院《中国养老金发展报告2011》披露，到2011年，全国养老基金结余总量已近2万亿元，扣除各级财政对养老保险累计补贴金额1.2526万亿元，养老保险依靠自身功能结余基金总额7400多万亿元。从理论上讲，各级财政用于做实账户的资金都闲置起来了，这对处处等钱办事的地方政府来讲，实在难以保持持续注资的积极性。

二是对预期风险认识不统一。养老保险基金何时出现缺口、结存基金如何防止贬值，众说纷纭。有专家认为，全国今后10年之内肯定不会出现收不抵支的问题；还有专家表示，近10年来，养老基金的收益率十分低下，年均不到2%，而2001-2012年的通货膨胀率为2.47%，以此测算在10年间养老金的贬值损失大约高达6000亿元。有观点认为，注入资金用于培养经济发展后劲比存在个人账户规避贬值风险意义更大，只要国有资产实力雄厚了，什么时候用钱都方便。

三是财政注入没有形成良性长效机制。地方政府希望根据财政状况确定资金积累速度；国家试点坚持按计划走，地方严重受制于国家做实计划规模。地方也未能形成省、市、县三级财政良性筹资机制，有些领导认为将来的基金缺口问题会通过养老金全国统筹解决，现在拿钱地方吃亏。

2013年国家人社部领导在全国两会上关于城镇职工养老金当期收支不仅没有缺口，还有较大结余的表态，对正确引导社会舆论发挥了重要作用。到2011年底，城镇职工（企业、机关事业）基本养老保险个人账户记账额为2.49万亿，如按基金收支结余和个人账户记录额算大账，个人账户实账率为80.3%，若扣除同期财政资金，个人账户实账率为30%。近30年的实践证明，养老保险制度运行是健康的，社会各界对个人账户空帐运行是认可的。

二、关于预期支付“风险”问题

有人把眼前的“空账户”、未来的“老龄化”和西方国家金融危机、经济持续低迷、养老费用负担沉重等各种情况联系起来，很为我国的老龄化问题担忧。有人甚至测算出若干年后养老金缺口多少万亿，退休人员存在领不到养老金的风险，等等。因此，有必要澄清以下几点认识。

（一）养老制度以确保养老金支付为使命

上世纪80年代中期，企业成为独立承担风险的市场主体，企业离退休人员养老金靠企业发放风险很大，老路子走不下去了。在这种情况下，全国展开了企业离退休人员退休费用社会统筹的试点，各省大都从县级统筹做起，即在一个县域范围内，按统一口径统计退休费用的总额，再除以各企业统一口径的工资总额，计算出县域范围内企业的统一缴费比例，进而形成市、省和全国统一比例。新制度从试点之日起，就是以确保离退休人员养老金按时足额发放为使命的。

（二）制度设计了调控支付能力风险的“按钮”

具体来讲，政府可以根据基金运转情况调整企业、个人缴费比例;可以保障费用足额征缴，即企业欠费不仅“清欠”，还要按日征收2‰的滞纳金，企业破产还要另外再“清算”预期费用；可以适时调整领取养老金的条件；可以适时调控基金支出增长速度；还可以使用基金调剂功能，即当期不足支付的可动用历年积累，区域不足的可以在县、市及省份之间横向纵向调剂。

（三）政府对支付能力承担“兜底”责任

养老保险制度设定，当基金“入不敷出”时由各级政府“兜底”补助。政府“兜底”的手段办法很多，包括当期财政注入；国有资本分红注入；变现国有资产注入；发行政府债券注入；政府信用贷款注入等等，当然也包括启动制度本身调控风险的多个“按钮”等。

三、关于退休年龄标准“调整”问题

（一）我国职工退休年龄的演变

建国初期，政务院规定：“男60岁、女50岁退休。”1955年，国务院将国家机关中女性工作人员的退休年龄从50岁提高至55岁；1978年，确定干部“男60岁,女55岁退休”、工人“男60岁,女50岁退休”。

上世纪90年代中后期，为了妥善解决国有企业下岗失业人员的分流安置问题，国务院决定对111个城市的国有破产工业企业中距法定退休年龄不足5年的职工可以办理提前退休。同时在政府机构改革、事业单位转企、高级专家留任、地方干部任职等诸多方面曾有一些阶段性、区域性的任职、内退、留任的年龄政策，大都在法定退休年龄5~10年之间浮动。

（二）部分国家地区法定退休年龄特点

在228个国家和地区中，有167个国家和地区规定了男性法定退休年龄。其中，60~65岁退休占64.6%；55岁退休的占19.76%。有129个国家和地区规定了女性法定退休年龄，其中60岁及以上的占53.8%，55岁的占35.33%。

总的情况看，越是经济发达的国家退休年龄标准越高；男女退休年龄逐渐走向同一标准；提高法定退休年龄标准大都采用分步调整办法。表1 世界经合组织部分国家法定退休年龄及拟调整标准表

（三）调整退休年龄普遍考虑的几个因素

一是劳动者素质因素。健康水平、劳动能力和社会平均寿命是首要因素。建国初期我国人口平均寿命55岁，当时制定的退休年龄标准相对当时人均寿命显然是较高标准。现在平均寿命74.38岁，比建国初期增长35.2%，但退休年龄标准仍保持建国初期水平，而且有些阶段的实际退休年龄还低于法定标准。据2005年第五次人口普查数据显示，目前退休人口的再就业率高达33%，充分说明中国退休年龄偏低的现实。

二是劳动力供求因素。建国以来我国劳动力供大于求的矛盾十分突出。为了确保职工队伍和社会大局稳定，有些特殊时期还需要“父母内退子女顶替”、“中年为青年让路”，这是中国“人口多、底子薄”国情决定的无奈选择。今后我国劳动力供求关系将发生重大变化。中科院社保中心主任郑秉文表示，“我国劳动年龄人口总量将从2010年的9.7亿减少到2050年的8.7亿，其中减少拐点将发生在2015年，届时将从9.98亿的峰值开始下滑，年均减少366万人。”中科院数量技术分析室主任李军表示，“预计到2050年，我国15岁到59岁劳动年龄人口将下降到7.1亿，比2010年减少约2.3亿元，2030年后，我国劳动力供给将出现严重不足。”尽管两位专家的数据不一，但认定劳动力供给总量今后逐年回落是一致的。

三是社会养老负担因素。社会养老责任不到位，必然会引起社会不稳定；社会养老负担过重，必然要迟滞经济发展。据中国老龄委朱勇介绍，到2020年，全国老龄人口将达到2.55亿，占全国总人口17.8%，到2050年，劳动力人口与老年人口比将由2000年10∶1下降到2.8∶1，社会养老负担费用将十分庞大。