惩治楼堂腐败重在基层发力

当前，中央全面叫停兴建楼堂馆所、规范办公用房已引起广泛关注。调研发现，在楼堂馆所建设上，虽然不同层级的机关部门或都不同程度地存在“不雅之举”，但相比之下，基层楼堂馆所面更广量更大，攀比之风更为严重。尤其是在东南沿海发达地区，一些县（市、区）和乡镇（街道）的楼堂馆所不啻豪奢，主要负责人的豪华办公套间和一应俱全的办公生活设施令人咋舌，它不仅浪费了公共资源，还无形之中隔断了干群关系。可以判断，楼堂馆所腐败的重灾区在基层，整肃楼堂馆所奢靡之风，惩治楼堂腐败重在基层发力。

基层成为楼堂馆所腐败重灾区的四大影响因素

为何基层楼堂馆所奢华之风挥之不去？基层楼堂馆所腐败为何层出不穷？归结来看，主要有以下四点。

少数基层干部的官僚主义在作祟。基层楼堂馆所奢华成风的直接原因是一些基层干部认为兴建豪华楼堂馆所不仅是提升政府形象、体现政府权威的需要，亦是体现地方政绩和个人领导水平的需要，甚至是彰显领导权威的需要。这种官僚主义魅影在一些基层干部中甚为严重，它让一些基层干部褊狭地竞相攀比建设超标准、超客观需求的楼堂馆所。有的基层干部还作出让人啼笑皆非的“惊天之作”：通过兴建豪华的楼堂馆所来帮助自己“转运”升迁、祛病消灾。正是在这种官僚主义和迷信心态之下，一些奢华楼堂馆所在基层拔地而起，贻害一方。

腐败温床的现实推动。豪华楼堂馆所得以大肆兴建不仅可以成为基层政府的“面子工程”，满足一些官员的享乐主义心理，还有一个重要的现实因素就是兴建楼堂馆所有利可图，存在权力寻租的利益链条。近年来，“大楼盖起来，干部倒下去”的腐败现象并不少见。这正反映了楼堂馆所建设中的规划、立项、拆迁补偿、工程验收、资金审计等环节可能给一些干部带来巨大的物质利益，从而在无形之中推动一些基层干部铤而走险，力推楼堂馆所建设。

政府预算的约束乏力。一些基层干部混淆视听地说，他们修建楼堂馆所的资金是有政府预算安排的。换言之，在他们看来，是财政预算让其修建楼堂馆所。众所周知，预算是公共权力主体对公共资源进行分配的活动。按照《中华人民共和国预算法》，地方预算的实施主体是地方政府，其管理主体是地方各级人民代表大会（审查、批准、和撤销预决算报告等职权）及其常务委员会（监督执行、审查和批准预算调整等职权）。也就是说，人大及其常委会承担有基层政府预算的审批、监督与审计等职能。然而，诸多事实表明，基层人大基本上处于被虚化的境地，往往成为基层干部“内退”的一条预设通道，其理应具备的审查、批准等预算职权形同虚设。再加上当前群众的公共参与意识和能力还极为有限，尤其是面对异常复杂和专业的预算，几乎处于“外行人看不懂，内行人看不清”的状态。可想而知，在这种情况下，任凭虚化的基层人大“弱弱地发出声音”和公众走马观花式的参与，何能监督政府预算？而缺乏监督和制约的预算自然为基层干部兴建奢华楼堂馆所大开方便之门。

制度惰性的无形推动。多年来，我国围绕楼堂馆所建设做了很多讨论，随之形成了一系列的制度文本。比如，此次《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》系1988年首个楼堂馆所“限建令”以来的第11个政府性楼堂馆所管理文件，也是新一届中央政府第三次强调“不得以任何形式和理由新建楼堂馆所”。这说明，根治楼堂馆所缺乏的并不是所谓的制度建设，而是制度的执行力。而制度在基层之所以缺乏执行力乃是源于制度本身有一个惰性问题：制度固然可以减少人们行为的不确定性，但是随着制度链条的逐渐延长，其效力却依次递减，甚至被扭曲。现实中经常见到这种情况。比如，2013年春节之际，在各级部门传达中央的“八项规定”时，四川省一位镇党委书记告诉记者，当他见到这份文件时，已经是中央发布这项规定的第48天。当前，惩治楼堂馆所腐败亦是如此。过长的制度链条已然内设了它在基层的实际效力。

让基层远离楼堂馆所腐败的基本路径

政府楼堂馆所腐败增加的是政府行政成本，挤占的是公共资源，损害的是广大人民群众的切身利益，也刺痛了人民群众的敏感神经，加剧了干群关系紧张。因此，遏制基层楼堂馆所腐败迫在眉睫。

回归公共预算以提供必备的技术支持。公共预算相对于政府预算至少具备两大优势，一是预算支出的对象是公共事业，即公共支出是预算支出的价值所在也是其主要组成部分；二是预算支出要有公众参与。对于修建楼堂馆所而言，这实际上就要求，既要严格控制政府对自身投入的支出，将支出项目更多的向公共事业倾斜，又要让公共预算走向公共化，让更多的公众参与预算的讨论、管理与监督，真正发挥人大及其常委会在公共预算中的作用，让公共预算成为楼堂管所建设的必经程序，并让群众在楼堂馆所建设中享有切实的发言权、决策权和监督权。

鼓励公众参与以构筑有效监督的社会基础。鼓励公共参与不仅有利于尊重群众意愿，还有利于约束公共权力、遏制腐败。因此，楼堂馆所的批建，要经过深入调查研究、广泛听取群众意见，充分讨论和论证后才能上马。楼堂馆所的建设过程也要公开、透明，接受公众的监督。这就要求破除一些基层政府害怕公众参与、害怕舆论监督，担心公共参与会给政府工作带来麻烦的错误观念，继而积极搭建公众参与平台，鼓励公众参与楼堂馆所建设的重大决策。

推动制度化建设以提供基本保障。“制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，当前紧迫之举是提升制度的执行力。因此，首先要完善问责制度，立重典，明确责任主体，严厉惩治。同时要建立健全权力监督约束制度，通过强化各种监督制度（党内监督、人大监督、公众监督、舆论监督等制度），将权力装进制度的笼子，这是遏制楼堂腐败的关键。另外，还要完善相关的配套制度，例如，已经建设好的楼堂馆所，如何进行审核、清理和规范使用？五年内“一刀切”禁建后，如何保证五年后不报复性反弹？只有不断加强和完善制度建设，并有效落实已有制度，以点带面，才能全面解决当前党政机关存在的诸多问题。