如何筑牢“制度之笼”（2）

那么，如何才能筑牢“制度之笼”，从而依靠制度的力量实现干部清正、政府清廉、政治清明，回应人民群众的共同期待？笔者认为，须做到三个统一。

一是政府“自愿”与“被自愿”的统一。政府是由人构成的存在物，分享着人所共有的认知的有限性和意志的脆弱性。因此，尽管在“把权力关进制度的笼子”这项系统工程中政府有着自愿的真诚，但也要看到，这种自愿在可持续性方面存在着较大困难。因此，要最经济地使用现在所有的这份政府“意志资源”，避免乱开发、乱使用而导致资源荒芜、动力不足。这就需要用分析的方式和近期、中期和远期统筹规划的视角来统筹组织政府意志资源的投入。一个可行的思路是，将政府的“笼统自愿”，拆分为“政府对汇聚四面八方‘把权力关进制度的笼子’意志和力量的自愿”与“四面八方压力之下的政府‘被自愿’”两种形态，近期主要把政府的这份“意志资源”主要用于构建政府与执政党、人大、政协、司法机关、社会、公民的分权和互动机制，对政府的决策、执行和监督等做出科学的配置，奠定有利于各方面“意志资源”再生和汇聚的基础环境，以实现政府自身意志在中期出现衰退时能够借助政府的“被自愿”持续发挥推动功能，从而使政府的“自愿”与“被自愿”能够在较长时期内能够相互激发、相互驱动、共同前进，并最终融合为新的更高形态的“政府自愿”。

二是政府力量与政府外力量的统一。政府外力量分为其他党政力量与民间力量。关键是做好政府力量与政府外力量之间“内化”和“外化”两个方面的工作。内化是指把民主党派、人大、政协、司法机关、社会组织、公民个人的力量“引进来”，外化是将政府的一些职能和权力适度的“转出去”。这不仅需要精简行政审批事项向市场更多放权，不仅需要做好“两会”报告、司法衔接、人大代表和政协委员建议议案回应或司法裁定判决建议执行等工作，也不仅需要打造阳光政府，运用“制度加科技”，保证权力行使全部、全面、全程上网公开透明，使抽象的权力变得可视、可控、可查、可纠，更需要对政府职能与权力的科学厘定和重新配置。举例言之，政府的财权和审计权的组织和运用，属于全口径预算决算范围的，可考虑由人大分享，否则人大的全口径预算决算监督就会显得无力。同样，生态环境保护方面的政府监督权力可能要与社会组织和公民个人做更多的分享。总之，将政府内外力量有机统一，既是科学打造“制度之笼”的初衷，也是合理运用“制度之笼”的本意。

三是权力认知与笼子制作的统一。总体上，既从正反两面来看待权力，又在“复数”的意义上理解“制度之笼”，按照精确匹配的要求完成“把权力关进制度的笼子”这项系统工程；既做到对权力的滥用和腐败“关得进、关得住”，最大限度地消除权力的恶性，又做到权力的正当应用和功能发挥上“放得开、用得足”，最大程度地增加权力的积极效能，以获取最佳的法律效果和最大的社会效益。

（作者系北京市政府法制办主任）