县域大部制改革的困境与出路

2008年以来，建立职能有机统一大部制成为我国政府机构改革的重要目标。今年3月出台的《国务院机构改革和职能转变方案》对大部制改革作出了新的部署，即将于11月召开的十八届三中全会也将再次推动地方大部制改革的探索。笔者2011年11月曾作为“中国地方政府创新奖”评估组成员赴广东调研顺德大部制改革，今年1月和6月也赴广东F县对大部制改革做了进一步的田野调查。现以广东为例，对大部制改革存在的困境与出路谈谈几点看法。

县域大部制改革的困境

以顺德为代表的县域大部制改革开展以来，在转变政府职能和提高政府效率方面取得了显著成效，也存在许多问题：干部晋升空间变小，挫伤了年轻干部积极性；新部门在法律法规适用和衔接上出了问题；出现了“副局扎堆”现象，如某区国土城建与水务局多达19个副局长。

然而，阻碍县域大部制改革的困境并不在此。改革之后经常看到由“下改上不改”所引发的问题，即一个大部门对口多个上级部门，“下面一根针，上面千条线”的现象突出。这一现象表面上看是上下级部门的协调问题，背后却蕴含着来自“条块分割”体制和压力型体制的严重冲突。

我国行政体制的归口管理形成了纵向的“条条关系”，它与政府同级部门之间横向的“块块关系”相互交割，造成了备受诟病的“条块分割”体制，导致了“权威的碎片化”，即权威和资源的分散化和部门化。据学者杨雪冬的定义，压力型体制指一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。压力型体制深深嵌入在我国政府运作过程中。

“条块分割”体制决定了“条条”与“块块”之间存在持久冲突。机构和编制是批资金、给资源以及考核的依据，上下机构对应是“条条关系”正常运行必不可少的因素。大部制改革打乱了“条条关系”，对部门利益和官员利益产生了影响，从而强化了“条块分割”带来的冲突。而压力型体制的运作逻辑加剧了这一冲突。因为无论是“条条”还是“块块”，都要围绕压力型体制的数量化任务而运转，存在对资源的激烈控制和争夺。

大部制在推广中演变为政府部门之间的博弈。由于各地经济结构和发展水平差异很大，来自“条条”的压力也不同。各部门千方百计维护本部门利益，部门利益遂成为大部制改革的关键变量。F县是典型的农业县，来自上级农林和水利部门的项目和资金支持尤为重要，因此在改革之后仍然保留了农业局，而不是像顺德那样将其拆分与合并，而且与农业相关的水务局与国土资源局也没有触动。

体制冲突对大部制改革的影响是持久的。顺德依靠发达的经济水平能够减轻对上级部门依赖。如顺德可以撤销农业局，而F县显然无法做到。顺德是广东“省直管县”的试点，又因改革具有了“超地级市”权限，多数部门与省级部门直接对接，缓解了由政府层级多造成的“条块关系”的复杂性。最关键的是，省委省政府在顺德与省级部门的对接上给予了其他县望其项背的政策支持。从广东全省范围来看，体制冲突阻碍了县域大部制改革的推进。

县域大部制改革的出路

虽然顺德大部制改革在广东推进较快，省级的统筹协调能减轻改革阻力，但改革后的“条条关系”缺乏法治保障和制度化的解决机制，没从根本上消除体制障碍。鉴于体制冲突，县域大部制改革存在两个出路：一是省市与县域同步开展大部制改革；二是构建新型政府层级关系。

省市与县域同步开展大部制改革。部门关系的平衡是“条块分割”体制正常运作的前提。既然县域大部制改革打乱了原先的“条条关系”，造成了严重的条块冲突，那么，上级政府也采取对应的大部制改革则会重新恢复平衡。从这一点上讲，县域大部制改革实际上是对省市大部制改革产生了倒逼作用。但是，由于缺乏联动性，县域改革没有与省市改革有机统筹起来，在一定程度上阻碍了大部制改革的推进。今后可采取不同层级政府同步推进的方法，县域试点取得效果后，可加大力度在省市开展对应的改革，重新梳理上下部门之间的“条条关系”，并且辅以法治和制度保障。这是一种在不改变整体的制度框架和体制运作逻辑的前提下的改革，能够缓解体制冲突，而且操作起来也较容易。

构建新型政府层级关系。我国政府结构采取“上下同构”的原则，省、市、县具有完全对应的政府结构，上下级只有级别差别，没有职能性质差别。如果不改变这种体制，“条块分割”和压力型体制的影响始终挥之不去。实际上，省市与县面临的问题不同，承担的角色也有所差异。县域处于国家宏观和微观的结合部，它直接面对社会管理和公共服务；省市更多地扮演地区经济社会发展统筹角色。因而，从角色和功能角度，县域与省市之间理应建立不同的权力关系。如若打破体制的“上下同构”，构建新型政府层级关系和治权关系，赋予县域政府机构设置的灵活性，能够从根本上破除“条块分割”和压力型体制给改革带来的束缚。这一出路相比省市与县级同步改革，虽具有挑战性，但更具根本性。