为了更多的蓝天白云

编者按：9月12日，《大气污染防治行动计划》正式发布，该计划涵盖了10大类35条措施，是未来一段时期我国推进大气污染防治工作的纲领性文件。为准确理解和贯彻落实《大气污染防治行动计划》，本刊约请环境保护部副部长翟青同志进行深入解读。

为切实解决突出的区域性复合型大气环境问题，顺应人民群众享有更多蓝天白云的新期待，推动经济社会持续健康发展，国务院正式发布《大气污染防治行动计划》（以下简称《大气十条》），提出了大气污染防治的目标任务和政策举措，吹响了全民参与大气污染治理的发令号。

一、制定《大气十条》的总体考虑

针对今年1月份以来我国出现的长时间大范围重污染雾霾天气，习近平总书记作出重要批示，要求务必高度重视，加强领导，下定决心，坚决治理，出台有力举措，为实现美丽中国的发展目标作出应有贡献。李克强总理明确要求,下更大的决心，以更大的作为，扎实推进大气污染治理工作。根据党中央、国务院领导同志的重要指示，环境保护部、发展改革委、工业和信息化部、财政部、住房和城乡建设部、能源局等部门共同编制完成《大气十条》，由国务院常务会议审议通过。总体考虑集中体现在以下五个方面：

一是在总体要求上，把握“稳、准、狠”的基本原则。从国家宏观战略层面和再生产全过程入手，搞好大气污染防治政策措施的顶层设计。“稳”就是稳妥可行，稳中求进；“准”就是抓住重点，找准突破口，实施精确治理；“狠”就是重拳出击，综合施治，让污染降下来，环境好起来。

二是在指标设定上，强调分区施策的差别化目标。京津冀、长三角、珠三角三大重点区域主要控制细颗粒物（PM2.5），其他地区主要控制可吸入颗粒物（PM10）。到2017年，京津冀、长三角、珠三角PM2.5年均浓度比2012年分别下降25%、20%、15%左右，北京市年均浓度控制在60微克/立方米左右；全国地级及以上城市PM10年均浓度下降10%以上。设定这一目标任务，既考虑了可达性，又考虑了可行性，经济社会各方面都可以承受。

三是在治理思路上，着力建立健全政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与的新机制。政府要加强领导，负起责任，统筹全局；企业是治污主体，要担负治理成本，做到达标排放；市场机制要得到充分发挥，畅通多方参与的大气污染防治投融资渠道；全社会要树立“同呼吸、共奋斗”的行为准则，引导广大公众积极参与环境保护。

四是在工作重点上，突出抓好京津冀、长三角、珠三角等区域的污染治理。三大重点区域单位面积大气污染物排放量是其他地区的5倍以上，是污染最重的区域，是治理重点。京津冀及周边地区（北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东）是重中之重，环境目标更高、治理措施更严、支持力度更大。

五是在实施效果上，注重“一石多鸟”、实现经济社会环境的多赢。大气污染防治是转变经济发展方式、推进生态文明、建设美丽中国的突破口，要把调整产业结构、增强科技创新能力、提高经济增长质量、保障改善民生紧密结合起来，利用环境保护的倒逼机制，实现经济效益、社会效益和环境效益相统一。

我们也要清醒地认识到大气污染治理的长期性、艰巨性和复杂性，不可能短期内彻底解决。从我国大气环境形势看，污染物排放总量大，煤烟型老污染问题与复合型新环境问题相互交织，不达标城市数量多。从发达国家治理历程看，一些发达国家花了20—30年甚至更长时间才基本解决大气污染问题。相比之下，我国大气污染治理难度更大，任务更艰巨。我们既要立即行动，有所作为，打好攻坚战，逐步改善空气质量，让人民群众看到希望；又要从长计议，清醒应对，打好持久战，直至空气质量实现根本性好转。

　二、奋斗目标和主要措施

《大气十条》确定的奋斗目标是：经过五年努力，全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少；京津冀、长三角、珠三角等区域空气质量明显好转。力争再用五年或更长时间，逐步消除重污染天气，全国空气质量明显改善。

《大气十条》提出的措施包括：一是加大综合治理力度，减少多污染物排放；二是调整优化产业结构，推动产业转型升级；三是加快企业技术改造，提高科技创新能力；四是加快调整能源结构，增加清洁能源供应；五是严格节能环保准入，优化产业空间布局；六是发挥市场机制作用，完善环境经济政策；七是健全法律法规体系，严格依法监督管理；八是建立区域协作机制，统筹区域环境治理；九是建立监测预警应急体系，妥善应对重污染天气；十是明确政府企业和社会的责任，动员全民参与环境保护。前五条是任务措施，后五条是保障措施。概括起来主要是六个方面：

（一）推进产业结构优化升级，压缩过剩产能。这是治理大气污染的治本之策。严格控制高耗能、高污染行业新增产能，新、改、扩建项目要实行产能等量或减量置换。加快淘汰落后产能，提前一年完成21个重点行业“十二五”淘汰任务。认真清理产能严重过剩行业违规在建项目，尚未开工的，一律不准开工建设；正在建设的，一律停止建设。

（二）加快调整能源结构，控制煤炭消费总量。这是治理大气污染的关键举措。增加天然气、煤制天然气、煤层气供应，发展核电、水电、风能和生物质能，提高清洁能源比重。强化煤炭消费总量控制，京津冀三大重点区域力争实现煤炭消费总量负增长。优化天然气使用方式，优先保障居民生活用气或用于替代燃煤，逐步淘汰分散燃煤锅炉，推进煤炭高效清洁利用。

（三）严格治理机动车污染，提升燃油品质。着重抓好车、油、路三个环节。科学调控城市机动车保有量，实施机动车国五标准，加快淘汰黄标车。加快车用燃油低硫化步伐，2017年底前全国供应符合国家第五阶段标准的车用燃油。大力推广新能源汽车。实施优先发展公共交通战略，加强步行、自行车交通系统建设，缓解城市交通拥堵。

（四）强化综合治理，实施多污染物协同控制。二氧化硫等一次污染物减排是PM2.5控制的基础。采取燃煤电厂脱硫脱硝除尘、工业锅炉窑炉污染治理、挥发性有机物综合整治、扬尘环境管理、餐饮油烟污染治理、北方采暖季节污染控制等综合措施，协同控制二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘和挥发性有机物等污染物排放。

（五）建立监测预警应急体系，妥善应对重污染天气。建立重污染天气监测预警体系，及时发布监测预警信息，做好重污染天气应急处置工作。空气质量未达标的城市要抓紧制定和完善应急预案并向社会公布，明确应急组织机构、应急响应程序和应急保障措施。根据预警等级，迅速启动应急预案，采取重污染企业限产限排停产、停止建筑工地土方作业、机动车限行等应对措施。

（六）完善环境政策法规，切实增强保障能力。加大财政资金投入，激励和引导社会资金用于治理大气污染。加快制修订有关环境保护法律法规，严厉打击环境违法行为。加大环境信息公开力度，广泛动员全社会参与，强化企业主体责任。建立健全区域协作机制和考核问责机制。

　三、用硬措施完成硬任务

当前和今后一个时期，宣传贯彻《大气十条》是环境保护的重中之重。在党中央、国务院的坚强领导下，各地区各部门要认真抓好落实，逐步改善空气质量，为推进生态文明、建设美丽中国作出应有贡献。

第一，加强领导，分解任务。地方各级党委和政府要把大气污染治理摆上重要议事日程，加强组织领导，主要领导亲自抓、负总责，政府常务会定期研究解决大气污染治理工作中的重大问题，切实担负起本辖区大气环境质量改善的责任。经国务院授权，环境保护部与各省（区、市）人民政府签订大气污染防治目标责任书。各省（区、市）也要与所辖市、县和各有关部门层层签订目标责任书，将目标任务分解落实到地方各级人民政府、各有关部门和企业，构建纵向到底、横向到边的目标任务和责任考核体系。

第二，突出重点，狠抓落实。各省（区、市）都要结合本地实际，制定《大气十条》的实施细则，明确重点治理地区和重点任务。例如，北京市制定了《2013—2017年清洁空气行动计划》，提出实施八大污染减排工程、六项防治措施和三个全民参与行动，突出抓好压煤、控车和降尘三项重点任务。在压减城区煤炭消费量的同时，针对棚户区、城乡结合部、农村地区冬季采暖和炊事直接燃用散煤的问题，北京市政府将通过对居民的价格补贴，实现优质型煤替代散煤。

第三，部门联动，配套政策。《大气十条》需要出台许多配套政策法规标准，由国务院办公厅分解落实到各有关部门。配套政策共有20余项，涉及产业结构调整、能源结构优化、价格税收优惠、环境执法监督和重污染天气应对等。同时，加快修改环境保护法、修订大气污染防治法，出台机动车污染防治条例和排污许可证管理条例，各地可结合实际制定实施地方大气污染防治法规。

第四，区域协作，妥善应对。《大气十条》提出建立京津冀、长三角区域大气污染防治协作机制，由区域内各省（区、市）人民政府和国务院有关部门负责同志参加，建立区域信息共享、环评会商、联合执法、重污染天气监测预警和应急响应等制度，统筹协调解决区域大气环境问题。加快建设国家空气质量监测网络，到2013年底，环保重点城市和国家环保模范城市全部建成PM2.5监测点，到2015年覆盖所有地级以上城市。要把重污染天气应急响应纳入地方政府突发事件应急管理体系，通过实行区域统一预警、实施联动应急响应、严格问责等措施，减少或避免重污染天气持续发生，切实保障人民群众身体健康。

第五，公开信息，社会参与。各地大气污染治理的目标、措施要向社会公布，接受监督。同时，要以新建项目环境影响评价审批、环境空气质量监测、企业污染物排放、突发环境事件处置为重点，督促指导各地加大环境信息公开力度。国家每月公布空气质量最差的10个城市和最好的10个城市的名单，地级及以上城市要在当地主要媒体及时发布空气质量监测信息。积极引导公众践行绿色生活方式，全社会共同努力改善空气质量。

第六，严格考核，追究责任。国务院制定考核办法，每年初对各省（区、市）上年度治理任务完成情况进行考核。考核和评估结果向社会公布，作为各地领导班子和领导干部综合考评的重要依据。对未通过年度考核的，要督促整改。对工作不力、履职缺位等导致未能有效应对重污染天气，以及干预、伪造监测数据和没有完成年度目标任务的，严格追究有关人员责任。

（作者：环境保护部党组成员、副部长）