转轨国家政府俘获的产生、特点与对抗策略

一、政府俘获问题的提出

1. 政府俘获的含义

如果说腐败曾被视作“劣治”的表现，现在则日益被认为是导致“劣治”的一个重要的制度缺陷。瑞典诺贝尔经济学奖获得者冈纳·缪尔达尔( Karl Gunnar Myrdal) 在其著作《世界贫困的挑战》 一文中，使用“软政权”一词分析印度等11 个东南亚不发达国家。他指出这些国家所以落后的共同特点是政治权力渗透到了分配领域，形成了一个少数人用以最大化政治控制和进行寻租活动的政体。表现为，掌握公共权力的官员与维护这一秩序的政治家勾结串谋，导致腐败普遍盛行，因此阻碍了以保护和促进民众利益为目标的有效改革，其结果有二： 一是使得原本不平等的社会结构更加刚性化，导致这些国家“日益扩大的贫困”； 二是“软政权”、寻租和腐败相互强化，公共权力遭受侵蚀，国家机器因此锈蚀得沉重无比。此外，缪尔达尔还指出这种“软政权”导致的一种社会文化效应，即其被社会默认其是正常的行为方式而见怪不怪、成为习惯时，腐败则由一种政治经济现象逐渐演化为一种社会文化———“腐败民俗学”，政治、意识形态和道德败坏困扰着这些国家，降低了政治家提高国家治理效率改革激励，使之长久地陷入贫困之中。

美国诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格勒1971 年在其文章《经济管制论》中首先提出“政府俘获”( State Capture) 这一概念， 学术界则以此形容“升级版”的腐败现象。政府俘获指利益集团或垄断企业通过与权力部门及人员的相互勾结，规避法律规章、政策制度或制定有利于个别企业与集团的法律政策，以损害公共利益为代价获取垄断利润的现象。赫尔曼称之为“企业通过向公职人员提供非法的个人所得来制定有利于自身的国家法律、政策和规章的企图。”政府俘获改变的是制度规定，将某些利益集团的偏好转变成为市场交易、博弈规则的基础，设计出有利于特定集团攫取高额垄断收益的规则管制框架。“掠夺之手”并非向政府伸出而是由政府与特定资本联合伸出，因而是一种“政府腐败”。这与执行性腐败、行贿官员的腐败方式差异很大，既表现在租金分配形式方面，亦表现在制度扭曲程度方面。对新旧制度转换的转轨国家而言，“政府俘获概念提出了一个与制定反腐败策略相关的重要的政治经济问题。”

2. 政府俘获的特征

“政府俘获”与通常意义上寻找政策漏洞、操作空间的“腐败”不同。内涵方面，如果说“腐败”仅是“为谋取私人利益而对公共权力的滥用”，包括私人、家庭成员或私人小圈子获取金钱、地位与身份，“政府俘获”则具有体系化特征，巨大的资本力量与强大的政治权力联手，扭曲的是游戏规则本身，使得政策制定与决策体系受到操纵而制定倾向性政策。表现方式方面，“腐败”表现为贿赂、裙带关系、盗用公共财产，常常伴随非法的第三方支付而成为司法打击对象； “政府俘获”影响博弈规则使之具有“合法性”的外衣，更具复杂性与隐蔽性。一个明显的事实是，很少有转型国家政府对政治捐献、游说限制、筹资披露、资产申报等有法律管制。

可见，长久地改变游戏规则的“政府俘获”，是一种组织性与制度性腐败。随着俄东欧等转型国家市场化转型的深入，腐败现象有蔓延升级趋势，“腐败效应”开始日益影响到这些国家的治理效率。对中国而言，反腐败亦已成为夯实市场经济的制度基础、改善社会治理的前提条件，值得警醒。

二、转轨国家政府俘获的现状与产生背景

1. 转型国家政府俘获现状的简单描述

根据“政府－ 民众”的博弈模式，青木昌彦区分了掠夺性国家、勾结型国家和民主国家三种类型。他认为政府俘获存在于勾结型国家，是政治精英与经济精英或特定利益集团相勾结，共同剥夺公众财富和资源，民众无力反抗而只能对此保持沉默。乔舒亚·查瑞普、克里斯琴·哈姆认为，政府俘获具有内生性，无论是与垄断企业勾结或是以法律安排的财产权都是掠夺性政府自身利益最大化的方式。转轨经济学者丹尼尔·考夫曼、乔尔·赫尔曼1999 年底通过对中东欧和部分独联体国家的调查，设计了“政府俘获指数”并由此将不同国家区分“高俘获经济体”和“低俘获经济体”。考夫曼等人认为，政府俘获抑制了这些转轨国家早期的积极改革，反垄断租金、反权力过分集中的改革实施过程遭遇阻挠与破坏，低效的国家治理带来的是持续十年的经济衰退与高风险社会。Miller 等人则从“国家制度能力”的角度揭示了转轨国家的这一问题，如表1 所示。

2. 转型国家的腐败与政府俘获的表现

腐败现象程度不同地存在于所有国家，但在独联体、中东欧等转轨国家政府及拉美国家俘获问题更加突出，共同特点是垄断资本控制和操纵了政治过程。以俄罗斯为例，在转轨早期，新旧体系转换存在缺陷，腐败现象表现为优势群体乘机侵吞国有资产。1994 年结束的“小私有化”改造为企业原领导人和投机者大量侵吞国有资产大开方便之门，新造就的企业家群体中，高达61% 是原有党、政府或企业领导，内部人掌握65%的企业股权。 此后，则更多地呈现出“政府俘获”之特点。1993 年12 月5 日，俄历史上第一个鼓励创建金融工业集团的2096 号总统令颁布，代理银行职能与业务的私人金融工业集团快速实现了资本扩张。在1994 － 1996 年的“大私有化”改造中，掌握政策制定权的官僚集团与金融工业集团融合为寡头集团，乘私有化之机，行非法侵吞合法化之实，腰包与权力都迅速膨胀，新兴“企业家”的群体利益得到了充分体现与保障。斯蒂格勒认为，这传递出了一个强烈的消极信号，“侵吞国有资产比创造财富更富吸引力，而且还削弱了鼓励创造财富的法制建设。”

实力强大起来的金融寡头必然将触角伸向政界，加强对政治权力的影响。俄金融巨头别列佐夫斯基在1996 － 1998 年两次从政，任安全会议副秘书与独联体执行秘书，被美国政界称为“克里姆林宫的红色教父”。1996 年11 月1 日在接受英国《金融时报》采访时他说： “六个新兴的私人财团控制着俄罗斯经济的50% 左右。”他公开表示： “必须参加政府以保护俄罗斯的资本主义，商界认识到，假如商界得不到巩固，假如我们不是强大和果断的，就会丧失机会，要让市场过渡自动地去进行，那是不可能的，因此，必须运用我们的权力去实现这一过渡。”俄私人财团六大巨头之一的波塔宁1996 年任第一副总理，他不加掩饰地表示： “请大企业家进入政府是完全符合逻辑的步骤，因为这可以带来具体的好处。”对比鲜明的却是公共权力的萎缩、民众福利水平大幅下降。1998 年10 月15 日俄《论坛报》刊登《“私有化证券”疗法》一文，国家杜马“私有化结果分析委员会”对私有化结果进行了权威阐述，证明了存在着掠夺社会公共资源、将民众变为金融寡头“奴隶”的犯罪事实。2002 年俄民意基金会报告，59%的民众认为腐败已渗透至“每一层官阶”，腐败程度居世界前10 位。财团与政界的紧密结合形成了俄罗斯的“黑帮政治”与“财阀政治”，这一游戏规则示范扩散效应强烈与否是与政坛要人建立关系、获得官位是竞争胜出的关键。虽然俄罗斯“黑手党政治”现已受到遏制，但对时至今日的俄罗斯政治、经济乃至思想文化的影响都不可低估。

3. 转轨国家政府俘获的产生背景

“制度转轨”是转轨国家政府俘获形式的腐败产生的宏观背景，即从计划经济向自由市场经济转轨、从中央集权向西方民主宪政的激进过渡。计划经济时代，政治在这些国家发挥着支配和控制作用，全面控制经济、思想等各个领域，呈现出“政治中心限定”与“领域合一”的特点。这些国家的经济资本与国家政权合而为一，没有独立的私人资本，不存在资本“俘获”权力的问题，存在的是谋求私利的腐败受贿行为。20 世纪80 年代以来，原东欧国家开始遵循“华盛顿共识”、以美国自由市场经济为蓝本进行了大规模的私有化与宪政改革； 俄罗斯则以1991 年为始，秉持产权私有化、价格市场化、经济自由化、放松监管与消除通胀的理念，采取激进的“休克疗法”推进制度变革。然而，脱离国情的改革导致通胀汹涌而至，致使这些国家的民族工业受到严重冲击，国有资产大量流失，社会秩序遇到严重破坏。

逐渐凝聚的精英集团乘机巧取豪夺，暴富手段五花八门，诸如拆借银行资金、以股票和证券投机掌控国企股权； 利用职权廉价购买国有资产； 偷税漏税； 勾结外国资本从国有资产拍卖中谋取暴利。与政治家、行政官员相勾结，使金融财团利益最大化的规则凌驾于社会基本规则之上，政府俘获的条件逐渐具备了。如此，在向自由市场经济转轨的过渡空间，特殊利益集团程度不同地“俘获”了政府，经济精英与政治精英合谋瓜分公共财富。转轨期的混乱秩序与“制度真空”为资本权力化、权力资本化的演进提供了条件，由强势政治力量支持的垄断结构，不仅歪曲了改革初衷，也扭曲了改革进程。

波兰被视为“转型明星”，但2002 年波兰重要的《选举报》的民调显示， 87% 的民众对私有化持否定态度，仅有7%的人持肯定态度； 74%的人将私有化描述为“盗窃”。被称为波兰改革总设计师的前副总理科勒德克尖锐地指出，“华盛顿共识”“是与统治阶层、支持它们的媒体以及某些利益团体的政治利益相一致的。当怀着‘明天更美好’的强烈愿望的社会大多数，正倍感上当受骗的时候，那些相关利益集团和政治精英们却迅速地使他们自己的境遇变得更好起来。” 这是波兰所以坚持推行“波兰战略”以及时抑制休克疗法负面影响，并采取措施打击暴富阶层、抑制新贵权力膨胀的一个思想反映。

4. 官僚资本主义的权力寻租

政府权力与私有资本的结合必然催生官僚资本，是政府俘获的标志，其基础，一是权力寻租，二是存在特定集团利益。这意味着，官员借手中的政策决策权、规则制定权与公共支出支配权，私用公共权力和资源谋求集团利益的现象普遍化，制度安排巩固了权力收益。“权力+ 资本”必然具有垄断性，抑制社会竞争，既损害效率又损害公平，是最糟糕的资本主义形态。激进的制度转轨非但未向“盎格鲁－ 撒克逊”式自由市场经济模式推进，反而催生出转轨国家的官僚资本主义制度。与经济精英们“联姻”的官僚集团掌握着政策制定，进行权力寻租，借助产权制度和交易规则的转换而实现了民众公共财产私有化的“华丽转身”，官僚转身而塑造出“企业家”。俄经济新贵中60%为前苏联官员，部分人曾在政府中担任要职，这些事实足以说明其中的猫腻。

与西方资本主义原始积累不同，俄东欧的暴发户其财富积累不是直接剥夺个体成员，而是建立在直接侵占公共财产的基础上。几十年的国家积累瞬间消失，或如俄罗斯流入私人财团之手； 或如中东欧流入外国资本者之手，经济学家波兹南斯基称之为另一版本的“通向奴役之路”。 政府俘获使“寡头规则”取代了市场规则，并日益与政府规则融为一体，因而拥有形式上的“合法性”，危害长远且隐秘。针对俄“财阀政治”，斯蒂格勒曾如此评价： “从来没有存在过真正自由、自发调节的市场体系……一个所谓的自发调节市场经济可能会演化为黑手党资本主义以及一个黑手党政治体系。”他断言错误政策的后果“实际上是必然导致寡头结构本身的继续维持”。

　三、转轨国家政府俘获的特点

政府俘获严重削弱政府执政能力与国家治理水平，当改革转变为旗号、法律规则转变为追求特定集团利益的手段时，将不可避免地导致市场调节与政府调节的“双失灵”状态。政府亦为理性主体，在不完全民主制度下获得强势集团支持、赢得并稳固执政权是政府首选，“沉默的大多数”的公众利益退而为次。俄东欧国家政府为获得政治支持而向集团利益、外国利益、精英利益不断让步已不甚新鲜，政府俘获的独特性也使之可能长久存在，转轨国家的成功转型与持续发展面临严峻挑战。

1. 权钱交易纵深化

传统腐败方式表现为执行性腐败，即公职人员有意识地降低或提高执法标准，利用职务及行政执法的自由裁量权以求私利，腾挪的空间是法律法规的上下限。虽然官员腐败的目的是获得受贿利益，但并非总是主动为之。鉴于行贿方不确定的“行贿收益”，这种权钱交易具有非持续性、非连贯性与非全面性的特点。而政府俘获的交易标的不是行政执法的弹性空间，而是以制定倾向性的法律与规则为目的，一方是资本所有者，追求制度保障的超额稳定收益，另一方是政策法则的制定者，提供有偏的立法或规则制定。这标志着权力与资本的深度结合，涉及人员已从基层执法人员上升至更高的权贵层面，是政府的组织性腐败。

2. 俘获行为隐秘化

政府俘获改变的是游戏规则本身，具有抽象行为的特征。“被俘者”的政治家或官员并不直接获得私人收益，因而权力寻租具有间接性，也非权力监察机构关注的重点。政策制定是一种公共权力、服务于公众利益，这能够为制定倾向性的政策与规则提供遮蔽托词与堂皇的借口。更糟糕的是，多数转轨国家缺少市场经济、民主政治与公民社会所需的制度资源与社会实践，传统上不存在关于政治筹资、信息自由、财产申报等领域的管制规定和相应的执法能力，公开透明、公平竞争的自由市场，与不透明、非法支付、高准入限制的垄断市场之间并没有明确的量化界线。所以使得转型国家的政府俘获拥有更加安全与肥沃的生长土壤。

3. 决策权力腐败化

“权力作为一种力量，是在人的社会关系中的一种对比关系的力量，是一部分人可以对另一部分人加以支配和制约的力量。” 政府行政权是为执行国家意志而依据宪法对全社会进行管理的权力，构成国家权力的重要部分，是政治主体拥有社会支配手段的标志。行政权的操作可被分解为决策权、执行权和监督权三种，显示出从制定到操作的逻辑。一般由政府高层行使的决策权，其结果表现为法律、法规或政策， 因而决策权即政策法规的制定权，是后续执行的前提。政府俘获施加影响于法律、法规、政策的选择制定，在基本的规则制定中编码私人偏好，形成有利于己的博弈规则，因而，政府俘获是政治腐败的典型表现。

4. 交易垄断化与合法化

与政府俘获并行的是“权力资本”，这是政治权力资本化与经济资本权力化结合的垄断性的官僚资本形式。乔舒亚·查瑞普等学者指出： “垄断既已形成而且操纵着几十亿资本，它就绝对不可避免地要渗透到社会生活的各个方面去，而不管政治制度或其它任何‘细节’如何。” 影响政府决策与执行的绝非寻常小资本可以奢望，从转轨国家实践来看，均为有背景的垄断资本。通过设置市场准入资格、垄断竞争机会，政府俘获保护特定集团的利益、协助权力资本攫取垄断收益； 或以人事安排，构建起特殊关系网络来支配经济活动，直接参与财富分配。如此，以“法治”为操作之外衣，以市场机制为操作之工具。在俄东欧制度转换、缺少公众有效监督以及不健全公民社会的特殊条件下，资本对权力的向往、权力对资本的渴望终于激励两者进入同一利益轨道，并日益巩固起这种政治经济的双重垄断力量。

5. 市场机制工具化政府俘获对交易主体实行“有偏激励”，公平竞争甚至竞争都不复存在。通过限制竞争和设置准入规则，降低市场透明度，市场机制就此维护着强势的垄断资本。“无形之手”失去了配置资源的中性特点，扭曲市场机制。更为糟糕的是，政府腐败的再生产系统扩散而为一国的文化与习俗，发展而为缪尔达尔所言的“腐败文化”、“腐败民俗”。

　四、转轨国家政府俘获的对抗策略

1. 注重分配制度的公平性与重要性

“生产先于分配”的观念为权力资本当事人提供了一个辩护和谋求私利的挡箭牌，而收入级差被认为是增加储蓄、为社会发展注入动力的必要准备。改革必须付出社会代价，而且实际上成为发展的一个先决条件。如此，腐败具有历史必然性，制度的低效均衡是转轨国家必经的痛苦，合理的推论则是： 经济衰退与社会动荡是任何转轨国家均无可逃避的历史命运。

缪尔达尔认为经济、社会及制度体系之间存在“内在依赖性”，有别于“生产优先”的主流观点，他认为生产本身不会自动促使社会迈向美好，生产与分配在同一系统中相互依赖； 公平处于国家发展的中心位置，公平分配的改革才富有生产性。转轨实践表明，富人的奢侈性消费与巨额资本并未给财富生产带来什么明显的好处，也没有促使本国储蓄率提高，反倒是资本外逃十分普遍，损害国家发展根基。权力和资本忙于财富分配却损害了多数人的生产热情，严重削弱了制度公信力，需要前赴后继的甚至是“野蛮的”改革为之修补和纠正。因此，非生产性寻利活动的腐败应被纳入于转轨战略，不能简单地视为必然。

不能因重视生产而忽视分配，正如不能因关注发展而忽略公平正义一般。重视分配的重要性即重视分配中的公平正义，而后者核心地体现为游戏规则的公平与正义，制度设置的极端重要性不容置疑。李炜光曾指出： “竞争有公平和不公平之分，凡通过公平的竞争方式产生的分配结果并无公平不公平的问题，只要公民的基本权利真正得到保障，只要公平竞争的游戏能够正常进行，即使这个过程会带来不平等的分配结果，也能够为竞争双方坦然接受。凡是经过公平竞争过程的竞争，其结果不管是赢是输都是公平的。相反，如果在竞争过程中刻意保障一部分人的利益而剥夺另一部分人的利益，就会像裁判‘吹黑哨’确保球赛的某一方必定获胜一样是荒谬的，这样的‘公正’是对公平竞争原则的彻底否定，只能带来更大的不公正。” 转轨国家追求蛋糕生产，却常常忽视了不公平的分配导致蛋糕本身在缩小的后果。

2. 推进持续改革

腐败是社会阴暗面，政府俘获则是社会毒瘤。俄东欧摧枯拉朽式的转型实践，激进、震荡但却漫长，提供了孕育社会毒瘤的病态机体，一个普遍出现的矛盾现象是： 一方面利用市场化改革将国有财产私有化，另一方面限制市场竞争，设置制度壁垒，控制市场准入资格、排斥竞争者以攫取垄断收益。“制度”被锁定于一种非此非彼的过渡状态，持续的深度改革障碍重重。人们想当然地认为改革中失利、失权、失势的利益受损者( 失业者、原政府官员、领取低额退休金的人员、复员军人、贫困阶层等) 是持续改革的最大阻力，而改革获利者将是支持者。赫尔曼的研究表明，获利者更有可能是持续改革最大的阻力， 包括管理公共开支的特权阶层、谋取垄断租金的地方各级官员、掌握国企资产的内部人、从经济环境震荡中谋利的投资家、浑水摸鱼的黑帮———可以借用“中间过程利益集团” 的概念来概括之。他们是握有实权尤其是掌握公共权力的主体，新旧两种体制转换的“中间过程”是这些利益集体最佳的生存环境，强势集团有极大兴趣努力维持这种状态，中国人民银行研究局这样描述其特征：“他们不喜欢传统计划体制，因为计划体制不能赋予他们寻租的机会； 他们也不喜欢真正的市场体制，因为市场体制剥夺了他们寻租赖以存在的权力； 同时他们还不喜欢透明度，因为在光天化日之下，腐败很难进行。因此，他们喜欢中间状态，喜欢长时间的转轨……掩盖自己的私人利益。”

为改进治理各国推出大量的政策措施，重视关于信息公开的立法、制定私人部门行为准则、推动廉洁教育是重要的发展趋势。 但如何减少转轨俘获现象却一直未有系统尝试。俘获者与被俘获者有动力一致抵制改善制度框架与博弈规则的改革，“当触及到政治制度基本面以及企业与政治精英的相互作用时，制定一种明确的对抗政府俘获的策略也许是改革当中最困难的领域。” 没有简单方法也无通行模式来规制转轨国家的俘获问题。私欲、体制和机会是政府俘获产生的基本条件，而治理私欲显然无法实现，因此考虑改革体制与消除机会是可行之道。实践表明，一个可行的治理路径是持续推进更广范围、更深程度的市场经济与民主政治体制改革。 改革没有回头路，普京在总结全俄各界反思见解时曾指出： “经济意识的理想化扭曲了最基础的财产关系，导致我国远远落后于发达国家。忘记过去，就意味着没有良心，但要想回到过去，就意味着没有脑袋。” 转轨国家有必要首先将逐步“去垄断化”与鼓励竞争和准入政策相结合，要将商界与政界的互动方式作为变革重点。这意味着初步市场化后的转轨国家，其后续改革的目标应是持续推进经济自由和政治民主的进程； 不仅鼓励竞争，而且必须与鼓励公众参与、尊重民意与社会呼声、透明改革、加强公众监督相结合。同时，一个不能忽略的关键点是建立政府的道德和政治责任，这至少和经济改革同样重要。

结语

如果说建立市场经济体系架构是转轨国家的目标早期，当前，夯实市场经济的制度基础则是新的目标定位。腐败及政府俘获的问题表明，抛弃原有制度并不意味着更为现代与更为文明的制度就将自动显现，钱颖一 所讲“坏的市场经济”也可能是一种毁灭性机制绝非盛世危言。策略选择失误导致的“不当转型”极有可能导致市场机制与政府治理扭曲、变形的“双失灵”。如何深化改革、引导国家治理引入到公共利益最大化的“善治”轨道，是所有国家迈向现代国家的共同难题。随着中国渐进式转型的推进，腐败与俘获问题已开始危害到国家根基，从赖昌星走私大案与2010 年商务部原条约法律司巡视员郭京毅案件中可见一斑。 如果说前者还属于执政性腐败，后者已经是典型的俘获问题了。当腐败成为社会习惯，成为了“制度遗产”，成为一国的制度基因，一个国家将长久地甚至永久地与现代文明国家失之交臂，这将是一国民众不可承受之重，是改革永久的痛。正如缪尔达尔所强调的： 不将腐败作为严重问题来对待的理由是不恰当的、是显然浅薄的或干脆是错误的。