现行土地流转制度改革的理性反思：制度缺陷及矫正 （3）

三、对现行土地流转制度改革的理性反思及矫正

当前我国各地进行的农村土地流转制度改革，极大地推动了土地大规模流转经营，取得的一系列突破和成效是令人鼓舞的。但是，也应清醒地认识到，农村土地流转制度改革涉及农民、集体经济组织、政府等不同利益主体，利益关系极为复杂。因此，由现行土地流转制度改革的制度缺陷引发的多种风险同样不容忽视。农村土地的流转是适应农村社会经济发展而进行的一项土地制度上的创新，但土地流转制度改革应有一定的原则，不能侵害农民的根本权益，不能触碰18亿亩耕地红线，不能危及粮食生产安全。针对现行土地流转制度改革的制度缺陷，我们需要进行理性反思，不断完善土地流转制度改革。

1.规范政府在土地流转中的行为，加强对土地流转的宏观监管与服务

我国农村土地制度变迁轨迹表明，当制度变迁体现农民利益时，作为“经济人”的农民才会有积极性，从而促进土地效率的提高和生产力的发展；反之，当制度变迁是由政府强制推动，并且较少考虑农民利益时，这种制度变迁常常是低效的。现行农村土地流转制度改革也是如此。如果农村土地制度改革过程由政府过度行政主导，则改革目标极有可能发生偏离，土地流转很可能会演变成对农民土地权利的一种新的剥夺方式，因此必须防止各级政府在土地流转制度改革中的越俎代庖行为。农村土地流转应坚持自愿、合法、有偿的原则，是否流转应由农民自己来决定。农民是土地流转的主体，地方政府不能代替农民直接经营，更不能依靠行政手段强制流转。政府应该做好土地调配置换的中介人、组织者和服务者的工作，加强土地流转的宏观调控、监督监测和服务功能，积极培育土地流转中介机构，促进土地市场的完善发育。另外，还应完善对地方政府领导干部政绩考核制度，强化对政府征地的监督制约，避免为追求短期政绩、搞形象工程而盲目地推行大规模土地流转和滥用耕地。

2.确保农民在土地流转制度改革中的主体地位，保障农民利益

农民是农村土地的主人，对于任何涉及农民土地权属关系的调整和制度安排都必须考虑和尊重农民群众的意愿。否则，这样的政策和制度不仅难以得到真正落实，还可能造成社会的动荡。土地流转必须尊重农民的意愿，保护农民利益。为了确保土地流转主体——农民的合法合理收益分配，必须建立多位一体的利益保障机制，积极引导土地流转走上法制化、规范化轨道，并且要平衡协调各方的利益冲突。土地流转过程中农民的参与和协商必须按规定的流程，并以书面形式予以表达。为提升土地流转制度改革中农民自身的谈判能力，必须提高农民组织化程度，通过制度安排将农民组织起来，建立农民的意愿表达和利益协调机制，如成立农会或各种专业协会等社团组织，大力发展农民合作经济组织等。另外，还应进一步明晰土地产权，完善土地使用权权能，构建以农民为核心的承包地流转价格定价机制，通过制度供给矫正利益竞争中的不平衡状态，保障农民的合法权益。

3.建立健全土地流转的配套制度，促进土地合理、合法流转

配套制度体现了制度的关联性和互补性，要使农村土地流转制度改革顺利推进，相关的配套制度是一大保障：一要建立健全农村社会保障制度，解除农民后顾之忧。土地流转会给农民带来一定的风险，因此需要逐步建立健全农村社会保障制度来解除农民后顾之忧。为了推动农村土地流转制度改革的顺利进行，应着重建立农民工社会保障制度、农村医疗保障和农村养老保障制度。尽量扩大社会保障面，提高社会保障水平，使所有参与土地流转的农民都能没有后顾之忧，生活比流转前更好而不是更差。二是健全失地农民的就业安置机制，为失地农民提供可持续生计。大力发展乡镇企业，多渠道为失地农民提供再就业岗位。加强对农民的职业教育和技术培训，提高他们的科学文化素质，为农民“走出去”务工创造条件。同时还要加强对失地农民的创业指导，做好失地农民的创业服务工作。三是推进户籍制度改革，促进失地农民市民化。要把失地的农民转为城镇居民，消除附加在户籍上的劳动、用工、住房、教育等不合理制度约束，从制度上保证他们在就业、医疗、子女上学等方面享有与市民同等的待遇。

4.完善耕地占补平衡的相关制度，加强流转后的土地监管力度

针对当前土地流转制度改革中有些地方在土地流转后并没有将土地复耕而是改变土地用途的情况，在未来将要制定的土地整理法中应当明确土地流转后的复耕制度，在制度上确保耕地得到保护。建立垂直管理的独立于地方政府之外的农地保护监管机构，严格监管和查处农地流转中违规违法行为，对地方政府行政首长实施干部任期内的耕地保护审计制度，让全社会参与耕地保护。建立基本农田流转用途限定制度，设立耕地保护基金。在土地复垦验收过程中将未来使用复垦土地的农民或农民代表以责任主体形式直接引入，提高农民的知情权和话语权，确立农民复垦主体地位，确保复垦耕地质量。