现行土地流转制度改革的理性反思：制度缺陷及矫正 （2）

二、现行土地流转制度改革的制度缺陷

无论是天津的“宅基地换房”，嘉兴的“两分两换”，还是重庆的“地票”，都是在现有的制度框架下进行的土地流转制度改革，其积极意义不可否定。但是，各地土地流转过程中出现的一些问题，在一定程度上暴露出现行土地流转制度改革的制度缺陷，需要我们认真思考和探讨。

1.制度安排缺乏对政府的制衡，地方政府难抑“强行流转”冲动

现行土地流转制度改革的几种模式都是由政府自上而下推动进行的，属于强制性制度变迁。如天津的“宅基地换房”作为一种土地制度创新，是由地方政府强力主导的，发起者是省级政府，执行者是乡镇政府。“宅基地换房”这一制度创新，是地方政府在中央政府实施的建设用地指标制度约束下想出的办法，由此地方政府能够扩大自己可支配的土地资源。采取此种变迁方式可以借助于国家的强制手段，能够在一定程度上节约交易费用，加快土地流转的速度，扩大土地流转的规模。但是，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”(道格拉斯·诺斯，1994)。

在政治、经济利益驱动下，土地流转中地方政府有很强的“强行流转”冲动。在中央鼓励土地流转，发展农业现代化的导向下，地方政府在土地流转中能够分享流转收益。因此，地方政府为了增加财政收入、突出地方政绩，往往用行政命令、政策手段等行政力量强制农民进行土地流转，从而一定程度上会造成农民利益受损。现行的土地流转试错机制是只有激励而没有约束的，再加上缺乏对政府制衡的制度安排，必然促使地方政府无视民意，人为推动农村土地流转的冲动比较强烈。在目前制度框架内，天津之所以推行“宅基地换房”改革，浙江嘉兴推行“两分两换”改革以及重庆推行“地票交易”改革等，其关键激励就在于通过土地流转可带来目前城市发展急需的“建设用地指标”，而这“建设用地指标”价值不菲。在嘉兴、重庆等地的具体操作中，地方政府往往强制性地搞土地流转和土地集中，代替农民成为直接的土地流转主体，而农民则只能被动接受。“流转”并不意味着一定是自愿等价有偿的交易，事实上许多地区正是通过行政手段强制性低价剥夺农民的土地权利。如在天津“宅基地换房”中，政府往往单方面制定置换方案，有的地方并没按相关规定进行，甚至采取一些强硬手段。天津华明镇街道委员会曾发布了《关于强势推进贯庄村整体搬迁工作的决定》的文件，要求相关工作人员必须在规定时间内劝说未搬迁亲属搬迁，否则就要停发奖金乃至辞退(刘润秋，2011)。在嘉兴的“两分两换”中，为了让农民在意向单上签字，有些乡镇政府可谓是想尽各种办法。如针对嘉兴东进村未签约农户，他们就采取了断水甚至强行拆除房子的措施，造成了严重的肢体冲突。而重庆孔目村首批退出宅基地的村民屈胜芳称，她之所以退出宅基地是因为村里强迫她退出的。2008年村里派来铲车铲平自家宅基地时，村里没有通知她；当从别人处获知自家宅基地正在被村里铲车收拾时，她才赶到现场，但已经晚了，房子已被推倒。

2.农民利益缺乏制度保障，农民没有多少选择权和参与权

现行土地流转制度改革本质上都是一种行政区域内地方政府主导的土地发展权的转移。在这一过程中，地方政府往往单方面把土地发展权的价格规定为小城镇大小不同的一套住房的价格，较少考虑农民的意愿，而农民在此过程中话语权很小，自主决策的能力较低，基本缺乏谈判权，致使农民对收益的知情权、参与权得不到保障。

如在重庆“地票交易”模式中，地票交易产生、运行和落地的整个过程，都是由政府主导的。卖方是政府成立的土地整理中心，大买家基本上是政府控制的重庆“八大投”，交易由政府一手主导，农民基本被置身事外。地票交易的制度设计通过强制性征地将被征地农民排除在利益分配机制之外，腾地农户仅仅能获得出让建设指标的收益，无法获得土地未来的增值收益。目前拆迁农民得到的地票收益比例偏低，只相当于当前征地补偿的水平，而更多的收益则是被政府所获得，农民利益得不到保障。在天津的“宅基地换房”制度变迁中，最大获益者是地方政府，最大的损失者是集体经济组织，农户则根据类型的不同获益或受损。因此，天津的“宅基地换房”土地流转制度改革，其实施效果也并非尽如人意。如该镇贯庄村866户、3368名村民曾委托北京市农权律师事务所，欲起诉贯庄村委会、华明镇政府和东丽区政府；赤土村农户也曾提起同类诉讼(刘润秋，2011)。起因就在于政府往往单方面制定置换方案，农民没有真正的选择权，农民分享到的土地收益很小。目前，嘉兴市“两分两换”改革过程中，尽管前期也存在领导调研活动，但仅仅是一种自上而下决策信息收集活动，只有到政策实施阶段，才将政策须知发放到每位农户手中(杨晓安，2010)。因此，农户对“两分两换”的改革过程没有任何发言权，只能被动地接受或者不接受。

3.土地流转后的配套制度欠缺，农民后顾之忧还未解决

新制度经济学认为，制度之间存在一种“制度连锁”机制。一项制度在变迁时会受到其他制度变迁的影响，形成连锁效应。现行土地流转制度的改革不仅会影响到其他制度的改革，而且还会受制于相关制度，需要配套的制度也要进行改革，只有这样农村土地流转制度的改革才能顺利进行，取得良好效果。也就是说，农村土地流转带来的不仅是土地的转移与价值的体现，流转后带来的系列问题同样不容忽视，如土地流转后的农民养老、医疗保障问题以及住房保障问题等等。

现行农村土地流转制度在改革的同时，也或多或少地进行了一些相关制度的改革，但这些配套制度很不完善，亟待健全。重庆在进行“地票”改革时，也实施了城乡综合配套改革，如新型农村居民养老保险、城乡居民医疗保险等。但这些措施只是解决了农民的部分问题，农民参保的意愿并不强烈，制度设计的覆盖面与实际覆盖面差距还较大。另外，农村住房保障制度很不健全，无房户的住房问题还有待考虑解决。而在天津的“宅基地换房”和嘉兴的“两分两换”中，都实行了相应的“土地换社保”改革。但就目前实施情况来看，政府为失地农民提供的社会保障，并不是完全保障，大多只是单一的养老保险，保障面较窄，保障水平也较低。如依据嘉兴相关政策规定，60周岁以上的农民需一次性缴纳21394元才能享受养老保险待遇，而每人每月可以领取的养老金只是187元，这根本无法支付水电费、医药费、伙食费等日常开销。很多村民担心今后的生活质量会下降。更有甚者，不少地区农民所需缴纳的社会保障费还高于他所能够获得的土地补偿费，由此造成很多农民抵制这一制度。有些离地农民因为没有达到养老年龄不能享受养老保险待遇，但文化程度又比较低，也没什么技能，很多人找不到工作，发生就业困难。当然，有些失地农民也获得了当地政府提供的劳动技能培训，但实际效果并不好。这意味着，“土地换社保”能解决农民的生存问题，但农民未来的发展问题却难以解决。天津也进行了户籍制度改革，但“宅基地换房”后，“农民”只是变成了“居民”，农民的身份并未发生变化。重庆进行的户籍制度改革，是用“三件衣服”(农村宅基地使用权、土地承包经营权和林权)换取“五件衣服”(社保、住房、就业、教育、卫生等各方面的政策待遇)，农民的身份发生了变化，由农民变为市民。但进城农民脱下“三件衣服”后，政府在农民理应享有的公共服务之外为进城农民添加的“五件衣服”却十分单薄，事实上进城农民并没有享受到与原城市市民相同的福利待遇。

4.流转后的土地使用和保护缺乏必要的制度约束

保护我国耕地的一项基本制度就是耕地占补平衡制度。当前农村土地流转制度改革中，普遍的模式就是通过“城乡建设用地增减挂钩”来实现土地流转及占补平衡。但是不论怎样创新，都要“坚持最严格的耕地保护制度，建立基本农田保护补偿机制，确保耕地总量不减少、用途不改变、质量有提高”。也就是说，流转后的土地数量和质量应前后平衡、用途不变。但在现行的土地流转改革中，土地使用、保护缺乏必要的制度约束，致使复垦土地的数量和质量并不能得到充分保证，流转后土地的“非农化”、“非粮化”倾向严重。

由于复垦耕地的价值与地方政府并没有直接关系，因此地方政府考虑更多的是如何换得更多的建设用地指标，而不是复垦土地质量的好坏问题。在天津的“宅基地换房”中，农民长期建设使用农村宅基地，复垦后耕地质量偏低，而城镇增加建设用地多占用的是条件较好的优等地，耕地质量较高，因此置换后二者质量很难平衡。在嘉兴的“两分两换”中，为了快速完成复耕，有些乡镇直接就在宅基地水泥硬化层上覆盖一定厚度的土，根本无法进行种植。再加上由于缺乏关于保证复耕土地质量的正式法律文件、缺少有效的监督机制，导致耕地整体质量下降，直接威胁到粮食生产的安全。另外，在各地农村土地制度改革进程中，流转后土地的“非农化”、“非粮化”情况普遍存在，且严重影响了耕地质量。如在嘉兴的“两分两换”改革过程中，很多土地流转出去以后，是被用来经营旅游休闲农庄或者农家乐的。目前，嘉兴市农家乐的总面积占全市已流转土地的10%左右。有些土地被农庄用来开塘挖渠，甚至在上面修建了一些饭店、客房，这使土地的面貌遭到严重破坏，很多已不能再耕种。